La Administración pública incurre en falso supuesto de derecho cuando interpreta de manera errada el supuesto de hecho previsto en la norma aplicable al caso

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FALSO SUPUESTO

Sala: Político-Administrativa

Tipo de recurso: Apelación

Materia: Derecho Administrativo

N° de Expediente: 2018-0597

N° de Sentencia: 0056

Ponente: Eulalia Coromoto Guerrero Rivero

Fecha: 17 de marzo de 2021

Caso: Universal Express Casa de Cambio, Unicambio, C.A. apela sentencia de fecha 28.2.2018, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, con motivo de la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo cautelar contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nro. 025.15 de fecha 27.2.2015, emitida por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN)

Decisión: 1.- CON LUGAR la apelación ejercida por los abogados Jaime Riveiro Vicente y Henry Roberto Gutiérrez Casique, en su condición de apoderados judiciales de la sociedad mercantil UNIVERSAL EXPRESS CASA DE CAMBIO, UNICAMBIO C.A., contra la decisión Núm. 2018-00123 dictada en fecha 28 de febrero de 2018 por la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. 2.- Se ANULA el fallo apelado. 3.- CON LUGAR la demanda de nulidad incoada conjuntamente con amparo cautelar por la representación judicial de la empresa UNIVERSAL EXPRESS CASA DE CAMBIO, UNICAMBIO, C.A. contra la Resolución Núm. 025.15 de fecha 27 de febrero de 2015, emanada de la SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO (SUDEBAN), que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución Núm. 147.14 del 14 de octubre de 2014 que revocó la autorización de funcionamiento de la referida sociedad mercantil. En consecuencia, SE ANULA el mencionado acto administrativo. 4.- Se ORDENA a la SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO (SUDEBAN) emitir un nuevo acto administrativo atendiendo a las consideraciones expuestas en este fallo.

Extracto: La representación judicial de la actora adujo que estamos en presencia del vicio de falso supuesto de derecho, toda vez que “(…) el órgano administrativo al dictar el acto recurrido se fundamentó en la atribución que le confiere el numeral 4 del artículo 171 (sic) de la ley especial que rige la materia, y dejó de aplicar las normas que debieron ser aplicadas, por cuanto en razón de las irregularidades detectadas en las inspecciones realizadas a [su] mandante, lo procedente era aplicar las normas de la Ley especial que obligan al ente regulador a realizar las observaciones pertinentes, y otorgar el plazo correspondiente para su subsanación, [abriendo] el correspondiente procedimiento administrativo en [ese] sentido, y en caso de no acatar las instrucciones u observaciones dadas, proceder a imponer las ‘medidas administrativas’ previstas en el mismo texto legal, tal y como lo señala el mismo, y no aplicar de una vez y sin haber realizado el procedimiento previsto en la Ley (…)”, la referida sanción.  (Agregados de la Sala).

Ahora bienrespecto al vicio de falso supuesto, esta Sala ha establecido de manera reiterada que este se configura de dos maneras diferentes: la primera, relativa al falso supuesto de hecho, cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el asunto objeto de decisión; la segunda, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado; caso en el cual se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto (Vid., sentencias de esta Sala Núm. 01640 de fecha 3 de octubre de 2007 y 138 del 4 de febrero de 2009).

En el caso bajo examen lo alegado se reduce a la errada aplicación del  artículo 172 numeral 4 de la ley especial que rige la materia,  por cuanto lo procedente era “aplicar las medidas correctivas correspondientes, y en caso de que éstas no se cumplan, proceder a ´intervenir´ al administrado; pero nunca de una sola vez, imponer la mayor sanción administrativa prevista en la Ley especial, y de manera inadecuada”.

A fin de determinar la existencia del precitado vicio corresponde citar la decisión impugnada (Resolución Núm. 025.15 de fecha 27 de febrero de 2015, emanada de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario), la cual estableció lo siguiente:

“(…) Como punto previo, es oportuno indicar a esa casa de Cambio que la materia objeto del presente Recurso de Reconsideración, por ser una materia especial está reservada por disposición legal a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, quien debe velar porque las Instituciones del Sector Bancario entre ellas Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., den cumplimiento a las disposiciones legales y reglamentarias que rigen para el Sistema Bancario, por lo que no se puede obviar que la actividad generada por esa Casa de Cambio está sometida a la intervención del Estado, la cual se manifiesta en el ejercicio de las funciones de supervisión, vigilancia, inspección, regulación y control que le han sido encomendadas a este Ente Supervisor  (…).

En atención a los alegatos del Recurrente referidos estos a la Inmotivación y falso supuesto del Acto Administrativo  (…).

En base a la jurisprudencia analizada resulta contradictorio que esa representación alegue por un lado el vicio de motivación del acto y por el otro el vicio de falso supuesto de hecho, ello por cuanto que por su naturaleza los mismos resultar (sic) incompatibles, la inmotivación supone la no posibilidad de conocer cuáles fueron los motivos del acto y sus fundamentos legales, o cuando conociendo los motivos del acto, estos se destruyen entre sí, por ser contrarios y contradictorios, en ese sentido al alegar el vicio de falso supuesto quedó evidenciado que Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., tuvo conocimiento de las razones por las cuales esta Superintendencia dictó (…) la Resolución N° 147.14 de fecha 14 de octubre de 2014, (…) mediante el cual (…) decidió Revocar su Autorización de Funcionamiento, siendo publicada la misma en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.548 del 25 de noviembre de 2014, en ese sentido, la resolución impugnada debe considerarse motivada, al ser expedida con base en hechos que constan de manera explícita en el expediente, prueba de ello lo constituyen el acto administrativo signado con el SIB-II-GGIBP-GIBPV5-30666 de fecha 17 de septiembre de 2013, a través del cual se le comunicaron (sic) a esa Casa de Cambio los resultados obtenidos en la Inspección General efectuada con fecha de corte al 31 de mayo de 2013, cuya revisión en campo culminó el 12 de agosto del mismo año, donde se verificó (…)  entre otras cosas que no mantiene auxiliares contables para la totalidad de las cuentas que conforman los estados financieros al 31 de mayo de 2013 y el distinguido con la nomenclatura SIB-DSB-CJ-OD-42072 de fecha 19 de noviembre de 2014, mediante el cual se dio respuesta a la comunicación de fecha 28 de octubre de 2014, en razón de lo anterior puede concluirse que la decisión contenida en dicha Resolución se encuentra plenamente ajustada a derecho, ya que los hechos que dieron origen a la revocatoria de funcionamiento fueron debidamente constatados por este Ente Supervisor.

En atención al alegato del Recurrente a través del cual indica que la decisión tomada por esta Superintendencia es desproporcionada y que no atiende a la equidad, debe señalarse que los principios de proporcionalidad y racionalidad que deben revestir toda actuación administrativa, exigen que las decisiones de la autoridad administrativa cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones o establezcan restricciones a los administrados, se adopten dentro de los límites de la facultad atribuida, manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que se deben tutelar, a fin que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su objetivo, debiendo existir en definitiva, una adecuación entre los motivos o supuestos de hecho que sirvieron de base al funcionario u órgano autor del acto para dictar su decisión y los contemplados en la norma jurídica.

Sobre este particular, resulta oportuno traer a colación el contenido del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que consagra el principio de proporcionalidad; que no solo implica la necesidad de que los Órganos de la Administración Pública ajusten la cuantía de las sanciones a la gravedad de la falta cometida, sino que en determinados supuestos, implica el verificar si en efecto se cometió la infracción que se pretende sancionar.

Al respecto, es preciso señalar que en el presente caso, tales principios fueron tomados en cuenta por este Ente Supervisor al momento de emitir (…) la Resolución N° 147.14 de fecha 14 de octubre de 2014 mediante [la] cual esta Superintendencia decidió revocar la Autorización de Funcionamiento de Universal Express Casa de Cambio, Unicambio, C.A., (…).

Sobre la base de lo indicado anteriormente, es preciso señalar que (…) el acto administrativo recurrido se sustentó en los resultados obtenidos en la Inspección General efectuada con fecha de corte al 31 de mayo de 2013, notificada a esa Casa de Cambio mediante oficio SIB-II-GGIBPV5-30666 de fecha 17 de septiembre de 2013 donde se detectaron debilidades en sus mecanismos de control interno y en sus procedimientos administrativos y contables, incluidos los relativos a la gestión y control del riesgo operativo y legal, los cuales inciden directamente en la situación patrimonial de esa Casa de Cambio y en los incumplimientos a (…) los artículos 14, 21 y 23 de la Providencia Administrativa N° 096 emitida por la Extinta Comisión de Administración de Divisas (CADIVI) (hoy Centro Nacional de Comercio Exterior CENCOEX), en fecha 28 de mayo de 2009 y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.189 del 29 del mismo mes y año, relativa a los Requisitos y el Trámite para la Autorización de Adquisición de Divisas Destinadas a Operaciones de Remesas a Familiares Residenciados en el Extranjero, los cuales fueron puestos al conocimiento de este Ente Supervisor a través de oficio distinguido con la nomenclatura PRE-VCO-GSCO-004655 de fecha 01 de octubre de 2013 de la aludida Comisión, oportunidad en la que comunicó a esta Superintendencia (…) la terminación del convenio que regula la actividad de intermediación como Operador Cambiario Autorizado de Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., como consecuencia de las irregularidades detectadas en el trámite de solicitudes de autorización de adquisición de divisas de remesas a familiares residenciados en el extranjero y por razones de conveniencia, u oportunidad de conformidad con lo establecido en el numeral 7 de la Cláusula Décima Sexta, del citado Convenio.

Vistas las consideraciones de hecho y de derecho expresadas esta Superintendencia (…)

RESUELVE

1.   Declarar SIN LUGAR el Recurso de Reconsideración interpuesto contra (…) la Resolución N° 147.14 de fecha 14 de octubre de 2014 mediante [la] cual este organismo decidió Revocar la Autorización de Funcionamiento de Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., (…) con las consecuencias que de tal decisión se derivan, como son la plena vigencia del acto administrativo recurrido y la obligatoriedad de ejecución que reviste el mismo.

2.   Ratificar en todas y cada una de sus partes (…)  la Resolución N° 147.14 de fecha 14 de octubre de 2014  (…).

3.   Notificar la presente decisión a Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., de conformidad con lo dispuesto en el artículo 234 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Instituciones del Sector Bancario.

Contra la presente decisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 231 y 237 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Instituciones del Sector Bancario, podrá ejercer el Recurso Contencioso Administrativo de Anulación ante cualesquiera de los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la Región Capital, dentro de los cuarenta y cinco (45) días continuos siguientes a la notificación de esta decisión (…)”. (Resaltado del texto, agregado de la Sala).

Se advierte que la Resolución confirmada (147.14 de fecha 14 de octubre de 2014) se fundamentó en el numeral 4 del artículo 172 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Instituciones del Sector Bancario, norma que dispone:

 “Artículo 172. Atribuciones

Son atribuciones de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, además de las ya establecidas en la presente Ley, las siguientes:

1. Autorizar la organización y funcionamiento de personas naturales y jurídicas que tengan por fin realizar cualquiera de las operaciones señaladas en la presente Ley. Para el caso de las instituciones bancarias se requiere la opinión vinculante del Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional.

2. Autorizar la instalación de sucursales o representantes de instituciones bancarias extranjeras, así como de la participación de capitales extranjeros en instituciones bancarias venezolanas, con la opinión vinculante del Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional.

 (…)

4. Suspender y revocar las autorizaciones a que se refieren los numerales 1 y 2, mediante decisión debidamente motivada y con la opinión vinculante del Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional. La Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario dará audiencia a la parte interesada conforme al artículo 243 de la presente Ley (…)”. (Resaltado de la Sala).

El referido precepto establece la atribución a cargo del Superintendente de suspender y revocar las autorizaciones otorgadas a las personas naturales jurídicas e instituciones bancarias indicadas en los numerales 1 y 2 de esa disposición, exigiendo la previa opinión favorable del Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional y la audiencia del interesado, circunstancias que como hemos visto si se verificaron en este caso.

En el presente asunto, de los elementos que reposan en autos se observa que realizada la inspección a la actora “con fecha de corte al 31 de mayo de 2013” se constató la existencia de irregularidades en sus mecanismos de control interno así como en sus procedimientos administrativos y contables, incluidos los relativos a la gestión y control del riesgo operativo y legal.

Por oficio Núm. 30666 del 17 de septiembre de 2013, recibido el 18 de ese mes y año, la Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario informó a la accionante el resultado del informe “con fecha de corte al 31 de mayo de 2013 (…) cuya revisión ‘En Campo’ culminó el 12 de agosto de 2013”, y entre otras consideraciones le indicó que disponía de un lapso de sesenta (60) días continuos contados a partir de su notificación a fin de consignar los documentos que soporten el cumplimiento de las instrucciones impartidas sobre las irregularidades detectadas en el informe de inspección. (Folios 25 y 26 del expediente administrativo).

Transcurrido dicho lapso la Administración consideró que la actora no solventó las irregularidades detectadas en la inspección y estimó que esa conducta era reiterada dado que le había sido advertida antes mediante oficios Núms. SIB-II-GGIBPV-GIBPV5-11521 y SIB-II-GGIBPV-GIBPV5-15546 de fechas 21 de abril de 2011 y 1° de junio de 2012, respectivamente (contentivas de los resultados obtenidos en las Inspecciones generales con fechas de corte al 31 de enero y 31 de diciembre de 2011). 

Así las cosas, previa opinión favorable del Ministerio del ramo y audiencia del interesado, el procedimiento administrativo concluyó con la revocatoria de la autorización de funcionamiento otorgada a la demandante. (Folios del 16 al 24 del expediente administrativo).

Realizado el análisis que antecede la Sala estima que contrariamente a lo alegado por la accionante, la referida norma sí era aplicable al caso de autos. 

No obstante se observa que esa atribución (revocatoria de autorización de funcionamiento) fue desarrollada en el artículo 189 eiusdem, norma que dispone: 

Artículo 189. Procedimiento sancionatorio

El procedimiento sancionatorio se iniciará por decisión del Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario, pero el mismo podrá delegar dicha potestad, en el funcionario o funcionarios de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario que él determine. Sin embargo, la decisión de imponer o no una sanción sólo podrá ser realizada por el Superintendente o quien haga sus veces.

El Superintendente o Superintendenta de las Instituciones del Sector Bancario podrá revocar a las instituciones del sector bancario la autorización de funcionamiento, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar, ante la reincidencia en un mismo año de cualquiera de las infracciones previstas en esta Ley”. (Resaltado del texto. Subrayado de la Sala).

La norma citada prevé que la revocatoria procede “ante la reincidencia en un mismo año de cualquiera de las infracciones previstas en esta Ley”.  

Ahora bien, en el caso bajo análisis se observa que la Superintendencia de Instituciones Financieras, realizó varias inspecciones (2011 y 2013), en las cuales detectó irregularidades en el funcionamiento de la empresa demandante, le hizo observaciones y le giró instrucciones, según lo expuesto en el oficio Núm. SIB-DSB-CJ-OD-03553, de fecha 31 de enero de 2014 emanado de la citada Superintendencia. (Folios 31 al 33 del expediente administrativo).

Sin embargo, no indica el acto impugnado ni consta en autos que haya sido determinada la reincidencia en infracciones a las normas previstas en la ley que rige la materia en un mismo año.

Lo expuesto conduce a esta Sala a concluir que la Administración incurrió en falso supuesto de derecho, cuando interpretó de manera errada el supuesto de hecho previsto en la norma aplicable al caso, al decidir revocarle la autorización de funcionamiento a la accionante sin verificar que los hechos no se subsumían en ella, como lo es el cumplimiento del supuesto previsto en la ley de la materia para su procedencia, es decir, la reincidencia. Así se decide.

En virtud de la declaratoria anterior, se hace inoficioso pronunciarse acerca de los restantes vicios denunciados. Así se establece.

Con fundamento en lo expuesto, se declara CON LUGAR la demanda y en consecuencia, la nulidad de la Resolución Núm. 025.15 de fecha 27 de febrero de 2015, emanada de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), mediante la cual revocó la autorización de funcionamiento de la referida casa de cambio. Así se decide.

Se ORDENA a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN) emitir nuevo acto administrativo atendiendo a las consideraciones expuestas en este fallo. Así se establece”.

Comentario de Acceso a la Justicia: El juez administrativo en este caso mantiene su criterio en declarar la nulidad de forma absoluta del acto dictado por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), luego de corroborar la comisión del vicio del falso supuesto de derecho por interpretar de manera errada el supuesto de hecho previsto en el artículo 189 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Instituciones del Sector Bancario, al decidir revocarle la autorización de funcionamiento a la accionante sin verificar que los hechos no se subsumían en ella, como lo es el cumplimiento del supuesto previsto en la ley de la materia para su procedencia, es decir, la reincidencia.

Cabe destacar, al respecto, que el falso supuesto es una irregularidad que afecta la causa como elemento esencial del acto administrativo definitivo, que atañe a los motivos o razones fácticas y jurídicas por las cuales la Administración pública adopta la decisión.

La causa viciada sin duda afecta la legalidad el acto administrativo, y en este caso genera la nulidad absoluta del acto porque la SUDEBAN lesionó los derechos de la empresa accionante.

Palabras Clave: Acto administrativo – Falso supuesto – Nulidad absoluta – Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN) – Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Instituciones del Sector Bancario

Voto salvado: No tiene.

Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/marzo/311497-00056-17321-2021-2018-0597.HTML

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