Los títulos de permanencia agraria y las cartas agrarias son actos administrativos

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PRERROGATIVA PROCESAL

Sala: Casación Social

Tipo de recurso: Consulta

Materia: Derecho Administrativo

N° de Expediente: 19-219

N° de Sentencia: 0071

Ponente: Mónica Misticchio Tortorella

Fecha: 21 de julio de 2021

Caso: Recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano MARINO ANTONIO PACHECO CASTELLANOS, en su carácter de Defensora Pública Agraria N° 02, contra el acto administrativo dictado por el Directorio del  INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI), en reunión ORD 591-14 del 9 de octubre de 2014, en el que se aprobó otorgar Título de Garantía de Permanencia Socialista Agraria y Carta de Registro Agrario N° 21303150714RAT0000880 a la ciudadana María Fernanda Pacheco de Serrano (cédula de identidad N° 11.610.732), sobre un lote de terreno denominado “Agropecuaria La Fortaleza de Mis Padres”, ubicado en el sector Piedras Negras I, asentamiento Campesino Piedras Negras, parroquia Arnoldo Gabaldón, municipio Candelaria del estado Trujillo, constante de una superficie de veintiocho hectáreas con dos mil novecientos ochenta y tres metros cuadrados (28 ha con 2983m²); el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo, por decisión de fecha 7 de mayo de 2018, declaró con lugar el recurso de nulidad. La remisión fue efectuada en virtud de la remisión que realizara el aludido juzgado, por auto del 1° de julio de 2019, “a los fines de la consulta prevista en el artículo 84 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en armonía con el artículo 184 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario”.

Decisión: PRIMERO: REVOCA la sentencia consultada dictada por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo en fecha 7 de mayo de 2018; SEGUNDO: SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por el ciudadano MARINO ANTONIO PACHECO CASTELLANOS, contra el acto administrativo dictado por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), en reunión ORD 591-14 del 9 de octubre de 2014, en el que se aprobó otorgar Título de Garantía de Permanencia Socialista Agraria y Carta de Registro Agrario N° 21303150714RAT0000880, a la ciudadana María Fernanda Pacheco de Serrano, sobre un lote de terreno denominado “Agropecuaria La Fortaleza de Mis Padres”, ubicado en el sector Piedras Negras I, asentamiento Campesino Piedras Negras, parroquia Arnoldo Gabaldón, municipio Candelaria del Estado Trujillo, constante de una superficie de veintiocho hectáreas con dos mil novecientos ochenta y tres metros cuadrados (28 ha con 2983m²); TERCERO: FIRME el acto recurrido.

Extracto:La presente causa fue remitida a esta Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en consulta, conforme a la previsión contenida en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, al haberse declarado con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano Marino Antonio Pacheco Castellanos, y ante la falta de cuestionamiento de la aludida decisión mediante el correspondiente recurso de apelación.

Ahora bien, a los fines de examinar la conformidad o no a derecho de la decisión sometida a consulta, resulta imperativo atender a lo previsto en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario respecto de la garantía de permanencia. A tal efecto, el artículo 17 prevé lo relativo al uso de las tierras, en los términos siguientes:

“Artículo 17. Dentro del régimen del uso de tierras con vocación para la producción agrícola que permita alcanzar la soberanía alimentaria, se garantiza:

(…Omissis…)

5. A todos los campesinos y campesinas, el derecho fundamental a generar su bienestar; y en tal sentido no podrán ser desalojados de ninguna tierra que ocupen con fines de obtener una adjudicación o garantía de permanencia sin que se cumpla previamente con el debido proceso administrativo por ante el Instituto Nacional de Tierras (INTI).

(…Omissis…)

Parágrafo Primero: La garantía de permanencia otorgada por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), es de carácter estrictamente personal, y las tierras agrícolas en ella comprendidas sólo podrán ser aprovechadas por el titular del acto que al efecto fuere dictado, o sus familiares directos, salvo autorización expresa del mencionado Instituto.

Parágrafo Segundo: La garantía de permanencia puede declararse sobre las tierras determinadas en el artículo 2 de la presente Ley, y deberá ser declarada mediante acto dictado por el Instituto Nacional de Tierras (INTI). El acto que declare, niegue o revoque la garantía de permanencia agota la vía administrativa; contra el mismo podrá interponerse recurso contencioso administrativo de nulidad, dentro de los treinta días continuos siguientes por ante el Tribunal Superior Agrario competente por la ubicación de las tierras ocupadas.

(…Omissis…)

Parágrafo Cuarto: El acto que niegue o declare la garantía de permanencia basado en falsos supuestos de hecho será sometido a la revisión correspondiente por parte del Instituto Nacional de Tierras (INTI), pudiendo éste ratificar, revocar o corregir dicho acto. La petición de desalojo por la parte interesada deberá llevarse a cabo por ante el órgano jurisdiccional competente.

 (…Omissis…)”. (Destacado de este fallo).

La norma parcialmente transcrita regula la facultad que ostenta el órgano administrativo especializado en materia agraria -Instituto Nacional de Tierras (INTI)- para otorgar la garantía de permanencia a aquellos ciudadanos o ciudadanas que se encuentren en el supuesto de protección, con lo cual éstos no podrán ser desalojados de las tierras que ocupen (Vid. art. 17, numeral 15 y Parágrafo Tercero, de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario), siempre que éstas tengan vocación agraria. Con este otorgamiento el aludido Instituto autoriza el uso de la tierra, siendo tal garantía de carácter estrictamente personal, pudiendo ser aprovechadas las tierras comprendidas en la permanencia por el titular del acto y/o sus familiares directos (Vid. art. 17, Parágrafo Primero, eiusdem).

Respecto a la permanencia agraria, esta Sala de Casación Social en sentencia N° 219 de fecha 9 de agosto de 2001 (caso: Sergio Fernández Quirch), precisó:

“El derecho de permanencia agraria en sus diversas modalidades, según se trate o no de un sujeto beneficiario de la reforma agraria; de un pequeño/mediano productor o de un sujeto que exceda esas calificaciones; de un fundo ajeno de propiedad privada, baldío o propiedad del Instituto Agrario Nacional; de una ocupación de origen contractual o unilateral, consentida o no; debe considerarse a la luz del carácter publicista o de orden público, económico-agrario, de las normas respectivas, y de los principios protectores de la actividad agraria efectiva y productiva, conjugando bajo miras de justicia y equidad, los intereses particulares de quien pretenda acogerse al mismo y la utilidad que representa tal actividad para la sociedad en general, con el derecho de propiedad reconocido legal y constitucionalmente aunque sometido a las regulaciones que derivan de la aplicación del principio de la función social que la misma debe cumplir.

En ese orden de ideas considera la Sala, no obstante la escasez de la normativa al respecto, que el derecho de permanencia agraria debe entenderse con amplitud y en sus particulares características desarrolladas por la doctrina, conforme a las cuales, se trata de un especial derecho real inmobiliario que permite al sujeto-productor agrario colocado en determinada situación de hecho, de una parte, protegerse frente a los intentos de interrupción de su actividad, y de la otra, acceder a la propiedad del fundo en que la desarrolla de manera directa y efectiva, amplitud por la que puede extenderse la figura del acceso a la acción de permanencia incluso al sujeto con ocupación de origen contractual que sobrepase la calificación de pequeño o mediano productor y que resulta permitida según el encabezamiento del artículo 148 de la Ley de Reforma Agraria, donde se contempla el amparo para ‘toda persona’, y por el texto del literal c) del artículo 2º de la Ley de Reforma Agraria, donde se expresa que en atención a los fines perseguidos por la ley, se garantiza el derecho a los agricultores de permanecer en la tierra que están cultivando”. (Destacado de este fallo).

De otra parte, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 1 de fecha 3 de febrero de 2012 (caso: Pedro Francisco Moreno Pérez), dejó sentado lo que se transcribe de seguidas:

Así las cosas, la garantía de permanencia agraria es una institución jurídica del derecho agrario venezolano, concebida en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario como una protección a la tenencia de la tierra, cuyo fin primordial es garantizarle a los productores agrarios la continuidad en la posesión de la tierra que ocupan con fines productivos, constituyéndose en una garantía especial que impide ser perturbados o desalojados, evitando así la interrupción su actividad productiva lo cual favorece a la producción agroalimentaria de la Nación.

(…Omissis…)

Sus antecedentes se retrotraen al llamado amparo agrario administrativo otorgado de manera provisional por la extinta Procuraduría Agraria Nacional y posteriormente confirmado o revocado por el también extinto Instituto Agrario Nacional, conforme a la derogada Ley de Reforma Agraria y a la ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios, en su Reglamento Parcial II, respectivamente.

En cuanto a sus efectos procesales, el acto de apertura de la garantía de permanencia agraria, resulta un mandato tutelar y protector susceptible de ser opuesto en todo estado y grado del proceso contra decisiones preventivas y ejecutivas provenientes de las distintas ramas y competencias del Poder Judicial, suspendiéndose así los desalojos hasta tanto el Directorio del Instituto Nacional de Tierras, ente rector de las políticas de regularización de tenencia de la tierra tal como lo instituyen los artículos 115 y 117 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, se pronuncie o no sobre su declaratoria definitiva. En tal sentido, si se otorga la declaratoria de permanencia los ocupantes no podrán ser desalojados. En caso contrario, es decir, el acto que niegue la declaratoria de la garantía de permanencia agraria el procedimiento de desalojo a seguir se ejecutará conforme a lo previsto en el parágrafo cuarto del artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. (Destacado de este fallo).

Conforme a los criterios antes transcritos y atendiendo a la naturaleza de esta figura, se concibe que el título de garantía de permanencia agraria deriva, en primer lugar, del uso de la tierra y, adicionalmente, del cumplimiento de una serie de requisitos de procedencia para que tenga lugar su otorgamiento, con la finalidad de garantizar la actividad agroproductiva, en aras de preservar la seguridad y soberanía agroalimentaria.

Estos títulos de permanencia agraria y las cartas agrarias configuran actos administrativos dictados por una autoridad competente en materia agraria, en concreto, por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), representado por el Directorio del aludido Instituto, actuando en el ejercicio de sus funciones [numeral 12 del artículo 117 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario], y como tales constituyen una manifestación de certeza jurídica, porque gozan de una presunción de veracidad y legitimidad de su contenido, en razón del principio de ejecutividad y ejecutoriedad que le atribuye el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se establece.

Este procedimiento administrativo del cual se deriva el título de permanencia agraria, es un procedimiento simple que inicia a instancia de parte, en el cual el solicitante deberá consignar los recaudos requeridos, siendo sustanciado ante la Oficina Regional de Tierras (ORT) respectiva, correspondiendo la decisión a la máxima representación del Instituto Nacional de Tierras (INTI). En este procedimiento, conforme a la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, no se regula o prevé contención alguna, ni la obligatoriedad para el ente agrario de notificar a aquellos que pudieran verse afectados en la decisión culminatoria del procedimiento administrativo. No obstante, debe precisar la Sala que si el ente agrario, atendiendo al principio de inmediación, se traslada a las tierras respecto de las cuales recae la solicitud de permanencia, y por vía de inspección verifica la presencia de terceros que eventualmente pudieran verse afectados con el acto final, deberá ponerlos en conocimiento del procedimiento que está en curso a través de cualquier medio que permita cumplir con tal fin, instándolos a comparecer para que expongan lo que estimen pertinente, debiendo la administración agraria atender a los alegatos y defensas que éstos formulen en resguardo de su derecho a la defensa.       

Bajo esa premisa se observa que el recurrente aduce en su recurso de nulidad, que le fue vulnerado el derecho a la defensa, puesto que la “Administración agraria llevó a cabo actuaciones administrativas con prescindencia total y absoluta de la notificación que debió hacerle del procedimiento administrativo iniciado por la ciudadana MARÍA FERNANDA PACHECO DE SERRANO”. Del mismo modo afirma, que se quebrantó su derecho a la defensa por: i) iniciar un procedimiento de declaratoria de garantía de permanencia incluyendo parte del lote de terreno en el cual existía con anterioridad una solicitud sobre igual procedimiento por su parte, ii) sustanciar el procedimiento, evacuando pruebas que nunca contaron con el debido control y iii) irrespetando el orden lógico del procedimiento administrativo iniciando y tramitando un procedimiento de garantía de permanencia que consecuencialmente culminó en la exclusión de una parte del inmueble que posee, para ser incluido en un acto administrativo solicitado con posterioridad.

Ahora bien, respecto de este alegato de violación al derecho a la defensa formulado por el hoy recurrente, el a quo señaló:

“(…) demostrado como quedó, no solo con la declaración de los testigos analizados con anterioridad, sino con la inspección judicial y la experticia ya valoradas, que el prenombrado recurrente ciudadano MARINO ANTONIO PACHECO ciertamente posee desde la óptica del derecho agrario, con la actividad agraria, no sólo las seis hectáreas con trescientos ochenta y nueve metros cuadrados (6 ha., 389 m2), que están enmarcadas dentro de las (…) (22 ha., con 2498 m2), aproximadamente; y el segundo lote, con una extensión aproximada de (…) (11 has con 998 mts 2), y en consecuencia la ausencia de participación del recurrente en el curso procedimental que dio como resultado el acto administrativo confutado, lo cual no es subsanable, por no haber podido actuar en el iter procedimental, acarreando un vicio de nulidad que hace nulo el acto administrativo, por violentar el derecho a la defensa del interesado y ocupante antes identificado, al no constar en actas que hubo trámite alguno cuyo resultado final sea el acto confutado, todo de conformidad con los ordinales 1ª y 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, trayendo así, un vicio de nulidad que hace ineficaz el acto administrativo, por violentar el derecho a la defensa del recurrente y ocupante del lote de terreno antes indicado por lo que ha de ser declarado así en el dispositivo de la sentencia. Así se decide.”.

Se evidencia que el juzgado en la decisión consultada arribó a esa conclusión de verificación de la existencia del vicio, bajo la argumentación expuesta por el actor, puesto que no consta en autos ni en el expediente administrativo ni escrito de oposición o contestación por parte de la representación judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI). No obstante, esta Sala pudo constatar lo relativo a la existencia de dos procedimientos administrativos de declaratoria de garantía de permanencia, uno iniciado por la ciudadana María Fernanda Pacheco de Serrano (beneficiaria del acto impugnado en la presente causa) y otro iniciado por el ciudadano Marino Antonio Pacheco Castellanos (recurrente en el presente expediente), de ambos procedimientos se dictaron los actos conclusivos siguientes:

*Garantía de Permanencia Socialista Agrario y Carta de Registro Agrario N° 21303150714RAT0000880, aprobada por el Directorio en reunión N° ORD 591-14 de fecha 9 de octubre de 2014, a favor de la ciudadana María Fernanda Pacheco de Serrano, sobre un lote de terreno denominado “AGROPECUARIA LA FORTALEZA DE MIS PADRES”, ubicado en el sector PIEDRAS NEGRAS I, asentamiento campesino PIEDRAS NEGRAS, parroquia Arnoldo Gabaldón, municipio Candelaria del estado Trujillo, “constante de una superficie de VEINTIOCHO HECTÁREAS CON DOS MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES METROS CUADRADOS (28 ha con 2983 m2), alinderado de la siguiente manera: Norte: TERRENOS OCUPADOS POR MARINO PACHECO Y ALBERTO TERAN. Sur: RÍO PIEDRAS NEGRAS Y TERRENO OCUPADO POR MARINO PACHECO. Este: TERRENO OCUPADO POR MARINO PACHECO Y QUEBRADA EL LORO y Oeste: RÍO PIEDRAS NEGRAS (…)”. (Folios 21 y 22 y sus vtos. pieza N° 1).

*Garantía de Permanencia Socialista Agrario y Carta de Registro Agrario N° 21303150716RAT0000917, aprobada por el Directorio en reunión N° ORD 593-14 de fecha 16 de octubre de 2014, a favor del ciudadano Marino Antonio Pacheco Castellanos, sobre un lote de terreno denominado “GRANJA MI BELLA ROSA”, ubicado en el sector PIEDRAS NEGRAS, asentamiento campesino PIEDRAS NEGRAS, parroquia Arnoldo Gabaldón, municipio Candelaria del estado Trujillo, “constante de una superficie de VEINTISIETE HECTÁREAS CON NUEVE MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y UN METROS CUADRADOS (27 ha con 9831 m2), alinderado de la siguiente manera: Norte: VÍA DE PENETRACIÓN AGRÍCOLA Y QUEBRADA EL LORO. Sur: río piedras negras y terrenos ocupados por Carlos Castellanos, MARÍA FERNANDA PACHECO Y ALBERTO TERÁN. Este: VÍA DE PENETRACIÓN AGRÍCOLAS Y TERRENOS OCUPADOS POR SUCESIÓN TORRES, NANCY GIL Y LUZ NUÑEZ y Oeste: VÍA DE PENETRACIÓN AGRÍCOLA, RÍO PIEDRAS NEGRAS Y TERRENOS OCUPADOS POR ALBERTO TERÁN Y MARÍA FERNANDA PACHECO (…)”. (folios 192 y 193 y sus vtos. pieza N° 1).

Se constata de lo anterior que el hoy recurrente también había sido favorecido con el otorgamiento de un título de permanencia por parte del Instituto Nacional de Tierras (INTI) pocos días después (7 días) del otorgamiento del título expedido a favor de la ciudadana María Fernanda Pacheco de Serrano, situación que a pesar de haber sido de su conocimiento no fue informada al momento de la interposición del recurso de nulidad (17 de mayo de 2016), ni posteriormente. Fue la representación judicial de la tercera beneficiaria del acto, quien puso en conocimiento del contenido del acto de otorgamiento de garantía de permanencia a favor del ciudadano Marino Antonio Pacheco Castellanos, en la audiencia de informes oral efectuada ante el Juzgado Superior.

Peor aún el recurrente aduce en su escrito de nulidad que la beneficiaria del acto “de manera si se quiere simultánea solicitó el inicio de un procedimiento administrativo por ante la Oficina Regional de Tierras del estado Trujillo”, de lo que se infiere que el accionante sí tenía conocimiento que existía un procedimiento administrativo iniciado por la prenombrada ciudadana y no como aseguró que desconocía la existencia del mismo.

Se evidencia además del contenido de ambos actos administrativos, que los lotes de terrenos presentan una demarcación diferente y los nombres con los que se identifican también son distintos “AGROPECUARIA LA FORTALEZA DE MIS PADRES” y “GRANJA MI BELLA ROSA”, por lo cual, contrario a lo afirmado por el a quo, no se está en presencia de un solapamiento, al no tratarse de sendas garantías de permanencia conferidas respecto del mismo fundo. Por su parte, la prueba de experticia evacuada por el tribunal de la causa se realizó en razón a lo alegado por la parte actora, y no en base al análisis de los instrumentos administrativos otorgados por el Instituto Nacional de Tierras (INTI).

Consecuencia de todo lo indicado, es que no estaba en la obligación el ente agrario de notificar al ciudadano Marino Antonio Pacheco Castellanos, del procedimiento administrativo que había iniciado la ciudadana María Fernanda Pacheco de Serrano, puesto que éste se encontraba tramitando una solicitud de garantía de permanencia respecto de otro lote de terreno.

Por tanto, visto que no se evidencia la alegada vulneración al derecho a la defensa del hoy recurrente en sede administrativa, queda en evidencia la no conformidad a derecho del razonamiento al que arribó el juez a quo, por lo que, al constatarse el error de juzgamiento dada la falsa apreciación en la que incurrió el juez de primer grado de conocimiento en la decisión consultada, debe esta Sala, conociendo en consulta, revocar la sentencia dictada por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo, en fecha 7 de mayo de 2018. Así se decide. 

Resuelto lo anterior, corresponde a esta Sala pronunciarse respecto de las denuncias formuladas por la parte recurrente en su escrito de nulidad, y que no fueron resueltas por el juzgador de primer grado de conocimiento, toda vez que al verificar, a su decir, la violación al derecho a la defensa del accionante, no debía pronunciarse sobre el resto de los vicios alegados.

En este sentido, se observa que el actor invocó el vicio de “falta de motivación o inmotivación absoluta”, manifestando que este “ocurre cuando la administración no fundamenta el acto administrativo” y que “se hace aún más evidente cuando por falta de notificación [su] representado no logró proporcionar los medios probatorios a los cuales tenía derecho en virtud de la garantía constitucional al Derecho a la Defensa y Debido Proceso, limitándose la administración a las pruebas y hechos alegados por la beneficiaria del acto administrativo (…)”.(Agregado en corchetes de la Sala).  

La inmotivación de un acto administrativo es evidente, conforme al criterio establecido por esta Sala en decisión N° 1272 del 13 de diciembre de 2017, (caso: Venecal, C.A.), cuando se verifica:

“(…Omissis…)

(…) la omisión de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar al acto.

(…) con relación a la configuración del vicio de inmotivación del acto administrativo, esta Sala de Casación Social en sentencia Nº 00810/2009, acoge el criterio establecido en decisiones Nos 551/2008 y 732/2009, proferidas por la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal, en las cuales se estableció, que:

(…) todo acto administrativo, excepto los de simple trámite, debe contener expresión sucinta de los hechos que lo justifican y sus fundamentos legales. En este sentido, en jurisprudencia de esta Sala, se ha señalado que la motivación es un requisito esencial para la validez del acto administrativo; que basta para tener cumplido el mismo, que ésta aparezca en el expediente formado con ocasión de la emisión del acto administrativo y sus antecedentes, siempre que su destinatario haya tenido acceso y conocimiento oportuno de éstos, resultando suficiente en determinados casos, la simple referencia de la norma jurídica de cuya aplicación se trate.

En relación a la inmotivación como vicio de forma de los actos administrativos, se reitera que la misma consiste en la ausencia absoluta de motivación; mas no aquella que contenga los elementos principales del asunto debatido, y su principal fundamentación legal, lo cual garantiza al interesado el conocimiento de las razones sobre las cuales se basa la decisión. Resultando así suficiente que puedan colegirse cuáles son las normas y hechos que sirvieron de base a la decisión.

Conforme al extracto de la sentencia transcrita anteriormente, el vicio de inmotivación se configura cuando los actos administrativos carecen de argumentación de hecho y de derecho, lo cual constituye un obstáculo para que los órganos competentes ejerzan el control de legalidad sobre dichos actos, así como para que los particulares destinatarios de las manifestaciones de voluntad de la Administración, puedan ejercer cabalmente su derecho a la defensa.”. (Destacado de este fallo).

Conteste con el criterio antes transcrito, todo acto administrativo debe contener expresión sucinta de los hechos que lo justifican y sus fundamentos legales, lo cual se será suficiente para tener por cumplido el requisito de motivación, destacando que sólo en caso de ausencia absoluta de motivos de hecho y de derecho es que se considerará viciado el acto, debiendo declararse su nulidad en atención a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. No obstante, lo relevante es que con los fundamentos del acto, aunque escasos, se le garantice al interesado el conocimiento de las razones sobre las que se basa la decisión administrativa. Partiendo de ello, en el caso de autos, el acto recurrido que cursa a los folios 21 al 22 y sus vtos. de la pieza N° 1, contentivo del Título de Permanencia Socialista Agrario y Carta de Registro Agrario conferido a la ciudadana María Fernanda Pacheco de Serrano, fue dictado con expresa indicación de las normas jurídicas y los fundamentos de hecho en que se sustentaba el ente agrario, en este caso, el Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI), para conceder a la solicitante de la permanencia el título respectivo. En efecto, se lee en el acto en referencia, lo siguiente:

“(…) se hace constar que el Directorio de este Instituto, en reunión ORD 591-14, de fecha 09 de octubre de 2014, aprobó otorgar Título de Garantía de Permanencia Socialista Agraria y  Carta de Registro Agrario número 21303150714RAT0000880, a favor de el (los) ciudadano (s) María Fernanda Pacheco De Serrano, (…) sobre un lote de terreno denominado, ‘AGROPECUARIA LA FORTALEZA DE MIS PADRES’, ubicado en el sector PIEDRAS NEGRAS I, asentamiento campesino PIEDRAS NEGRAS parroquia Arnoldo Gabaldón municipio Candelaria del Estado Trujillo, constante de una superficie de VEINTIOCHO HECTAREAS CON DOS MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES METROS CUADRADOS (28 ha con 2983 m2), alinderado de la siguiente manera: (…), demarcado por los puntos de coordenadas levantadas en Proyección Universal Transversal de Mercator (UTM), Huso 19, Datum REGVEN identificados de la siguiente manera: (…). Dicho Lote: la condición jurídica del predio in comento determina que forma parte de uno de mayor extensión de terreno denominado ASENTAMIENTO CAMPESINO PIEDRAS NEGRAS, que el mismo se encuentra ubicado en tierras del Dominio Público, pertenecientes al Instituto Nacional de Tierras, según Disposición Transitoria Segunda de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en virtud de que pertenecían al Instituto Agrario Nacional, según documento debidamente protocolizado ante la Oficina Subalterna de Registro de los Municipios Carache, Candelaria y José Felipe Márquez Cañizales del Estado Trujillo (…). La Garantía de Permanencia Socialista Agraria otorgada mediante el presente documento se registró por las siguientes normas: Primera: Su objeto: (…). Segunda: De las prohibiciones: (…). Tercera: De su revocatoria: (…). Cuarta: De los beneficios: (…). Quinta: De la corresponsabilidad del Estado: (…). Sexta: DERECHOS DE TERCEROS (…)”. (Sic).

Con fundamento en lo anterior, debe desestimarse la denuncia formulada puesto que el acto recurrido no carece de fundamentos de hecho y de derecho que lo hagan adolecer del vicio de inmotivación alegado.

Denuncia asimismo el accionante que “(…) el acto administrativo impugnado adolece del vicio de falso supuesto de hecho al fundamentarse en acontecimientos que nunca fueron demostrados, sobre la base de medios de pruebas idóneos a saber: La supuesta posesión ejercida por la solicitante del acto administrativo, ciudadana MARÍA FERNANDA PACHECO DE SERRANO, sobre parte del inmueble, el cual se encuentra en plena posesión de [su] representado”. (Agregado en corchetes de la Sala)

Respecto de este alegato debe indicarse que la administración agraria tramitó sendas solicitudes de garantía de permanencia, una presentada por la beneficiaria del acto aquí recurrido, ciudadana María Fernanda Pacheco de Serrano y otra, formulada por el hoy recurrente, ciudadano Marino Antonio Pacheco Castellanos, ambas solicitudes requeridas sobre fundos distintos; sin embargo, aduce el accionante al interponer su recurso de nulidad que sobre una parte de las tierras indicadas en el título de permanencia otorgado a la prenombrada ciudadana, él “ha venido ejerciendo la posesión”.

Ahora bien, visto que el ente agrario otorgó distintos títulos de permanencia a los prenombrados ciudadanos, respecto de distintos lotes de terreno, efectivamente recaía en el accionante la demostración de que dentro del lote otorgado a la solicitante y beneficiaria del acto, se encontraba una porción de tierra que, conforme alega, venía ejerciendo la posesión.

A tal efecto, se constata que fue promovida prueba de experticia en primera instancia, con la finalidad de demostrar tal afirmación; no obstante, lo que se aprecia de tal experticia es que las mediciones efectuadas sólo tuvieron como punto de partida lo alegado por el promovente de la prueba y los puntos de coordenadas y mediciones realizadas por el ente agrario con respecto al lote de terreno contenido en el título de permanencia de la ciudadana María Fernanda Pacheco de Serrano, no considerándose las coordenadas del lote de terreno sobre el que fue otorgado el título al ciudadano Marino Antonio Pacheco Castellanos, como para determinar si efectivamente las seis (6) hectáreas que aduce este ciudadano está poseyendo, fueron incluidas dentro del lote de terreno conferidas a la prenombrada ciudadana. Importa destacar que el actor no sólo omitió este aspecto sino que además no acompañó a los autos el acto administrativo que le fue otorgado por el Instituto Nacional de Tierras (INTI).

Atendiendo a lo expuesto, visto que no quedó demostrado lo afirmado por el actor en cuanto al supuesto error en el que incurrió el ente agrario al otorgar una porción de tierras (de un poco más de seis hectáreas) que venía poseyendo, a la ciudadana María Fernanda Pacheco de Serrano e incluirlas dentro de las veintiocho hectáreas con dos mil novecientos ochenta y tres metros cuadrados (28 ha 2983 m²) a que se refiere su título de permanencia, esta Sala debe desestimar el aludido vicio. En consecuencia, debe declararse sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado y firme el acto administrativo recurrido. Así se decide”.

Comentario de Acceso a la Justicia: Trata este caso sobre la garantía de permanencia agraria, la cual es un especial derecho real inmobiliario que protege la tenencia de la tierra, cuyo fin primordial es asegurarles a los productores agrarios la continuidad en la posesión de la tierra que ocupan con fines productivos. En otras palabras, se trata de un medio de protección especial que impide sean perturbados o desalojados, evitando así la interrupción de su actividad productiva.  

Ahora bien, la Sala en el fallo procura definir cuál es la naturaleza jurídica de estos títulos. Y en tal sentido indica que el título de garantía de permanencia agraria deriva, en primer lugar, del uso de la tierra y, adicionalmente, del cumplimiento de una serie de requisitos de procedencia para que tenga lugar su otorgamiento.

Según este razonamiento los títulos de permanencia agraria y las cartas agrarias son actos administrativos, es decir, decisiones dictadas por la autoridad administrativa competente en materia agraria, en concreto, por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), actuando en el ejercicio de sus funciones y de acuerdo a un procedimiento administrativo iniciado a instancia de parte, conforme a la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

Y por esta razón el juez afirma que los mencionados actos “constituyen una manifestación de certeza jurídica, porque gozan de una presunción de veracidad y legitimidad de su contenido, en razón del principio de ejecutividad y ejecutoriedad que le atribuye el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”, es decir, que gozan de las prerrogativas inherentes a las decisiones administrativas.

Puede apreciarse, sin duda alguna, que aunque el juzgador no lo diga en su decisión, realmente parte de la posición tradicional del criterio orgánico para definir a los títulos de permanencia agraria y las cartas agrarias, es decir, que son actos administrativos porque emanan de un sujeto o instancia administrativa, en este caso del Instituto Nacional de Tierras, un instituto autónomo, que como tal forma parte (con personalidad jurídica propia) de la rama ejecutiva, especialmente a la denominada Administración Pública Descentralizada Funcionalmente.

Este criterio orgánico cuenta, además, con el respaldo de la propia jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa que no ha dudado en defender la definición orgánica o subjetiva de los actos administrativos, conforme a la luz de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Sin embargo, es necesario advertir, que la doctrina administrativista mayoritaria considera que esta posición es insuficiente a la hora de calificar actos como administrativos, como sucede con los llamados actos de autoridad.

Finalmente no podemos dejar de mencionar que toda esta actividad administrativa judicial no está al servicio de otorgar, reconocer y respetar el derecho de propiedad sino de un título que no contiene los atributos de esta y que por tanto no da autonomía a su titular y no es estímulo alguno a la producción y mucho menos a la inversión.

Voto salvado: No tiene

Fuente:  http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scs/julio/312665-071-21721-2021-19-219.HTML

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