Sala: Constitucional
Tipo de recurso: Control de constitucionalidad
Materia: Derecho constitucional
N° de Expediente: 21-0434
N° de Sentencia: 0382
Ponente: Lourdes Benicia Suárez Anderson
Fecha: 13 de agosto de 2021
Caso: Control de constitucionalidad de la LEY ORGÁNICA PARA LA ATENCIÓN Y DESARROLLO INTEGRAL DE LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES, sancionada en sesión ordinaria del 3 de agosto del presente año, con el objeto de que esta Sala se pronuncie acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico atribuido a dicho instrumento de rango legal, en atención a la facultad conferida por el segundo aparte del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
Decisión: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 25, numeral 14, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declara la CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO de la LEY ORGÁNICA PARA LA ATENCIÓN Y DESARROLLO INTEGRAL DE LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES, sancionada por la Asamblea Nacional en sesión ordinaria del 3 de agosto de 2021
Extracto: “…es imperioso señalar que en sentencia de este órgano identificada con el n.º 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones” se fijó el alcance de aquellas nociones que sirven para calificar las leyes -u otro acto que detente el mismo rango emanado por una autoridad constitucionalmente habilitada para ello- como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utilizando criterios de división lógica distintos, a saber: i) obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; ii) obedece a un principio material relativo a la organización del Poder Público; y iii) obedece al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el mencionado artículo 203 se refiere a “(…) las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.
Siguiendo este hilo argumental, es de apreciar que, según el artículo 203 de la Constitución, son materias reservadas a la ley orgánica: i) las que en casos concretos así haya considerado el propio Texto Constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), y aquellas relativas ii) a la organización de los Poderes Públicos, iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y iv) a las que constituyan un marco normativo para otras leyes.
Siendo esto así, se ha precisado por esta Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter taxativo, lo que implica que indistintamente la ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en cualquiera de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.
En torno a la delimitación constitucional de las materias propias de la ley orgánica, la Sala ha subrayado, en general, que“(…) con las leyes orgánicas se pretende fundamentalmente que las materias reguladas por estas tengan mayor estabilidad que aquellas materias que son propias de las leyes ordinarias, dada la especial rigidez de aquellas normas respecto de estas, cuya aprobación y ulterior modificación o derogación se somete a requisitos especiales -como el concurso más amplio de voluntades en la Asamblea Nacional- en cuanto regulan la materia de que se trate, aunque la ratio del número de leyes orgánicas -tanto por determinación constitucional como las que derivan de un criterio material- incluidas en el texto constitucional, encierran diversas motivaciones (p. ej. prolongar el espíritu de consenso en materias trascendentales o poner a cubierto el desarrollo de los derechos fundamentales)”(vid. sentencia de esta Sala n.º 34 del 26 de enero de 2004, caso: “Vestalia Sampedro de Araujo”).
Cónsono con lo anterior, la jurisprudencia de esta Sala Constitucional en el asunto, ha fijado que el rasgo predominante “(…) es sin duda la del aspecto material que en la definición de ley orgánica impera en la actualidad, teniendo en cuenta que -a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999- son materias exclusivas de esta categoría de ley, además (i) de las que en casos concretos así haya considerado el propio texto constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), las leyes orgánicas relativas (ii) a la organización de los poderes públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes” (vid. sentencia de esta Sala n.º 229 del 14 de febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia”).
En este sentido, la Sala ha querido hacer notar que, en atención al rol que el propio Texto Fundamental confiere a estos calificados textos normativos, la mención de una ley como orgánica adquiere especial relevancia de cara a su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes y, en tal virtud, es menester señalar que la inclusión de tal expresión implica necesariamente el reconocimiento de su posición preeminente frente a otros textos normativos, asunto que no queda sujeto a la plena discreción del cuerpo legislador, sino sometido a los criterios técnicos o materiales que la misma Constitución dispuso (vid. sentencia de esta Sala n.° 2.573 del 16 de octubre de 2002, caso: “Ley Orgánica contra la Corrupción”).
Así, ha aclarado esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que se pueda calificar de orgánicas a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquellas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada (vid. sentencia de esta Sala n.° 1.159 del 22 de junio de 2007, caso: “Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Reorganización del Sector Eléctrico”).
Sobre la base de las consideraciones que han sido precedentemente explanadas, denota esta Sala que el texto normativo que ha sido sometido al conocimiento analítico de esta máxima instancia constitucional para verificar la constitucionalidad del carácter orgánico con que fue calificado su nombre, tiene por objeto garantizar el respeto a la dignidad humana de las personas adultas mayores y el pleno ejercicio de sus derechos y garantías, el cumplimiento de sus deberes y responsabilidades, reconociendo su autonomía y libre desenvolvimiento de la personalidad, a través de la atención integral que deben brindarle el Estado, las familias y la sociedad para asegurar su buen vivir, bienestar, calidad de vida, seguridad y envejecimiento saludable, activo, digno y feliz.
Ello así, es importante hacer notar que en el artículo 80 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se prevé que:
“El Estado garantizará a los ancianos y ancianas el pleno ejercicio de sus derechos y garantías. El Estado, con la participación solidaria de las familias y la sociedad, está obligado a respetar su dignidad humana, su autonomía y les garantiza atención integral y los beneficios de la seguridad social que eleven y aseguren su calidad de vida. Las pensiones y jubilaciones otorgadas mediante el sistema de Seguridad Social no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano. A los ancianos y ancianas se les garantizará el derecho a un trabajo acorde a aquellos y aquellas que manifiesten su deseo y estén en capacidad para ello”.
Denótese así como la ley que aquí está siendo objeto de análisis sobre la constitucionalidad de su carácter orgánico, tiene por objeto desarrollar el supra transcrito precepto, el cual tiene inmerso un derecho de rango constitucional expresamente reconocido al ser humano que ha llegado al estado de vejez por lo que se le califica como un adulto mayor.
Advierte además esta Sala que en el texto normativo sub examine, se articuló con una adecuada técnica legislativa un cuerpo legal dividido en Capítulos definidos con meridiana claridad, en los que se plasmaron los derechos y deberes de las personas que son consideradas como adultos mayores, los principios que informan esta especial regulación e incluso se definieron regímenes especiales y las infracciones que buscan asegurar el cabal cumplimiento de lo dispuesto en su texto normativo.
Así, puede inferirse que la referida ley desarrolla los mecanismos para garantizar la eficacia de un derecho constitucional como lo es el derecho a la atención y desarrollo integral al ser humano que puede ser calificado como un adulto mayor, consagrado en el artículo 80 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Aunado a lo anterior, resulta significativo acotar que el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela expresa que Venezuela es un Estado Social de Derecho y de Justicia. Esto significa que dentro del derecho positivo actual y en el derecho que se proyecte hacia el futuro, la ley debe adaptarse a la situación que el desarrollo de la sociedad vaya creando, como resultado de las influencias provenientes del Estado o externas a él. Son estas influencias las que van configurando a la sociedad, y que la ley y el contenido de justicia que debe tener quien la aplica, deben ir tomando en cuenta a fin de garantizar a los ciudadanos una calidad integral de vida, signada por el valor dignidad del ser humano. El Estado constituido hacia ese fin, es un Estado Social de Derecho y de Justicia, cuya meta no es primordialmente el engrandecimiento del Estado, sino el de la sociedad que lo conforma, con quien interactúa en la búsqueda de tal fin.
Un Estado de esta naturaleza, persigue un equilibrio social que permita el desenvolvimiento de una buena calidad de vida y para lograr su objeto, las leyes deben interpretarse en contra de todo lo que perturbe esa meta, perturbaciones que puedan provenir de cualquier área del desarrollo humano, sea económico, cultural, político, etc.
Por su parte, el artículo 3 del Texto Constitucional, resalta el deber de responsabilidad social que debe poseer todo Estado Democrático Social de Derecho y Justicia, de manera de garantizar las bases esenciales para el desarrollo del ser humano, así expone el referido artículo que:
“El Estado tiene como fines esenciales la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrático de la voluntad popular, la construcción de una sociedad justa y amante de la paz, la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo y la garantía del cumplimiento de los principios, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución.
La educación y el trabajo son los procesos fundamentales para alcanzar dichos fines”
Al amparo de los anteriores señalamientos, se advierte que la presente ley no contempla cualquier regulación del derecho a la atención y desarrollo integral de la persona calificada adulto mayor, sino que el mismo contiene elementos básicos y esenciales de dicha regulación como factor que garantiza su desarrollo como ser humano a través del necesario marco legislativo que contribuye a la mejor aplicación del precepto constitucional contenido en el artículo 80, porque incide en aspectos propios de la eficacia del mismo, tal como se expresa en la Exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en lo referido a su Capítulo V “De los Derechos sociales y de las familias”, cuando dispone:
“Los derechos sociales contenidos en la Constitución consolidan las demandas sociales, jurídicos, políticas, económicas y culturales de la sociedad en un momento histórico en que los venezolanos y venezolanas se redescubren como actores de la construcción de un nuevo país, inspirando en los saberes populares que le dan una nueva significación al conocimiento sociopolítico y jurídico del nuevo tiempo.
…omissis…
Todos estos derechos constituyen la base fundamental del nuevo ordenamiento jurídico en el que la vida, la ética, la moral, la libertad, la justicia, la dignidad, la igualdad, la solidaridad, el compromiso, los deberes ciudadanos y la seguridad jurídica son valores que concurren en la acción transformadora del Estado, la Nación, el gobierno y la sociedad, en un propósito de realización compartida para producir la gobernabilidad corresponsable, la estabilidad política y la legitimidad jurídica necesarias para el funcionamiento de la sociedad democrática”.
En tal sentido, en dicho marco normativo se observa que tiene como finalidad garantizar un derecho fundamental intrínseco a la dignidad humana como puede ser considerada la igualdad, la libertad o la salud, ya que atiende a la necesidad del hombre que permita su desarrollo y crecimiento personal como adulto mayor como parte de un núcleo familiar y, por ende, de la misma sociedad, por lo que es pertinente que el Estado, como manifiesta evolución natural, garantice la protección progresiva de este derecho y de otros derechos que se interrelacionan con otra serie de garantías y/o derechos constitucionales como lo pueden ser la salud, la seguridad, la protección a la familia, entre otros derechos que guardan cierta conexidad con el desarrollo de la dignidad humana.
El fin último y objeto primordial del Estado (ex artículo 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), es el desarrollo del ser humano y la consecución de una prosperidad social, siendo este su núcleo de protección, por lo que deben disponerse y ejecutarse todas aquellas medidas necesarias y relevantes para la propensión del mismo, en caso contrario, estaríamos afirmando la existencia y creación de un ser innatural, inocuo e ineficaz de contenido y acción.
Es por ello, que la consecución de esos valores de resguardo para el ser humano justifican la actividad humana, representada a través del Estado, en este sentido debe citarse lo expuesto por José María Guix Ferreres: “La actividad humana procede del hombre. Por consiguiente, no puede orientarse a otro objetivo último que el mismo hombre. La creación de riquezas, el dominio del universo, la misma organización de la vida social no son más que objetivos intermedios y subordinados; el fin último, en el plano natural, es el desarrollo y perfeccionamiento del hombre tanto en sus facultades personales como en sus relaciones sociales. El hombre (y lo mismo podemos decir de la sociedad) vale más por lo que es y por lo que se hace con su actividad que por las cosas que posee”. (Vid. GUIX FERRERES, José María, citado por SARMIENTO GARCÍA, Jorge; Derecho Público, Ediciones Ciudad Argentina, 1997, p.45).
De estos postulados y finalidades del Estado, los cuales son asumidos por la mayoría de las Constituciones modernas, y que son concebidos no solo como un mero número de normas rectoras de las instituciones políticas del Estado, sino como un conjunto efectivo de normas jurídicas contentivas de deberes y derechos de los ciudadanos, las cuales se incorporan y confluyen en un juego de inter-relación con los ciudadanos en un sistema de valores jurídicos, sociales, económicos y políticos que deben permitir su desarrollo dentro de una sociedad armónica, es que el Estado debe reinterpretar sus funciones en la búsqueda de la protección de los valores de justicia social y de dignidad humana.
En ese orden de ideas, luego de analizar los fundamentos teóricos anotados, y sin que ello constituya pronunciamiento adelantado sobre la constitucionalidad del contenido del texto normativo aquí sancionado por la Asamblea Nacional, esta Sala se pronuncia a los efectos previstos en el artículo 203 constitucional, y al respecto considera que es constitucional el carácter orgánico otorgado a la Ley Orgánica para la Atención y Desarrollo Integral de las Personas Adultas Mayores, pues esta se adecua a las características jurídicas que tienen las leyes orgánicas, en cuanto a su forma y contenido, teniendo en cuenta que con la misma se pretende regular uno de los supuestos previstos en las citadas normas constitucionales que hacen posible convenir en su carácter orgánico, ello por cuanto:
Conforme al criterio fijado por esta Sala en su sentencia n.° 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”, la Ley Orgánica para la Atención y Desarrollo Integral de las Personas Adultas Mayores ostenta el carácter técnico-formal que la erige en una ley que desarrolla el ejercicio del derecho constitucional a la atención y desarrollo de la persona que puede ser calificada como un adulto mayor (ex artículo 80 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), subsumible en la tercera categoría normativa prevista en el artículo 203 constitucional.
Con base en las anteriores consideraciones, este Máximo Tribunal se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 25.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter orgánico conferido a la Ley Orgánica para la Atención y Desarrollo Integral de las Personas Adultas Mayores, y así se decide”.
Comentario de Acceso a la Justicia: El juez constitucional en la sentencia que se analiza declaró la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica para la Atención y Desarrollo Integral de las Personas Adultas Mayores, texto legal que sancionado por la AN oficialista en la sesión del pasado 3 de agosto de 2021.
Al respecto, cabe advertir, que de acuerdo al último párrafo del artículo 203 de la Constitución, las leyes que la AN haya calificado de “orgánicas” deberán ser remitidas antes de su promulgación por parte del presidente de la República a la Sala Constitucional para que esta instancia judicial se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico.
Según el encabezado del artículo 203 de la Constitución, se distinguen cuatro tipos de leyes orgánicas: 1) las que así denomina el propio texto constitucional; 2) las que organizan los poderes públicos; 3) las que desarrollan los derechos constitucionales; y, 4) las que sirven de marco normativo a otras leyes.
En ese sentido, para la mencionada Sala la Ley Orgánica para la Atención y Desarrollo Integral de las Personas Adultas Mayores se adecúa a las características jurídicas que tienen las leyes orgánicas, concretamente porque regula el ejercicio del derecho constitucional a la atención y desarrollo de los adultos mayores, contemplado en el artículo 80 de la Constitución.
La aprobación de esta ley representa una iniciativa positiva. No obstante, puede quedar en letra muerta si el Gobierno nacional no implementa políticas públicas adecuadas que aseguren verdaderamente un envejecimiento con los mejores beneficios y condiciones de vida para el adulto mayor, la cual no ocurre en estos momentos de emergencia humanitaria, donde nuestros adultos mayores son unas de sus principales víctimas.
Así las cosas, no basta la existencia de otro instrumento en el mundo de las leyes; es importante que las autoridades gubernamentales asuman el deber de implementar métodos o mecanismos que de forma efectiva y eficaz que les permitan atender a las personas adultas mayores del país.
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/agosto/312921-0382-13821-2021-21-0434.HTML
