Sala: Constitucional
Tipo de recurso: Constitucionalidad de ley
Materia: Derecho constitucional
N° de Expediente: 23-0753
N° de Sentencia: 0956
Ponente: Conjunta
Fecha: 20 de julio de 2023
Caso: El 19 de julio de 2023, fue recibido en esta Sala Constitucional oficio de fecha 18 de julio de 2023, identificado con las siglas ANS00 054/2023, suscrito por el Presidente de la Asamblea Nacional ciudadano Jorge Rodríguez Gómez, mediante el cual fue remitido un ejemplar de la LEY ORGÁNICA DE COORDINACIÓN Y ARMONIZACIÓN DE LAS POTESTADES TRIBUTARIAS DE LOS ESTADOS Y MUNICIPIOS, sancionada por la Asamblea Nacional en Sesión Ordinaria del 18 de julio de 2023, con el objeto de que esta Sala Constitucional se pronunciara acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico atribuido a dicho instrumento de rango legal, en atención a la facultad conferida por el segundo aparte del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Decisión: Declara la CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO de la Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios, sancionada por Asamblea Nacional en Sesión Ordinaria del 18 de julio de 2023.
Extracto: “Verificada la competencia de esta Sala Constitucional, es imperioso señalar que en sentencia de este órgano identificada con el n.º 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones” se fijó el alcance de aquellas nociones que sirven para calificar las leyes -u otro acto que detente el mismo rango emanado por una autoridad constitucionalmente habilitada para ello- como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utilizando criterios de división lógica distintos, a saber: i) obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; ii) obedece a un principio material relativo a la organización del Poder Público; y iii) obedece al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el mencionado artículo 203 se refiere a “(…) las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.
Siguiendo este hilo argumental, es de apreciar que, según el artículo 203 de la Constitución, son materias reservadas a la ley orgánica: i) las que en casos concretos así haya considerado el propio Texto Constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), y aquellas relativas ii) a la organización de los Poderes Públicos, iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y iv) a las que constituyan un marco normativo para otras leyes.
Siendo esto así, se ha precisado por esta Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter taxativo, lo que implica que indistintamente la ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en cualquiera de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.
En torno a la delimitación constitucional de las materias propias de la ley orgánica, la Sala ha subrayado, en general, que“(…) con las leyes orgánicas se pretende fundamentalmente que las materias reguladas por estas tengan mayor estabilidad que aquellas materias que son propias de las leyes ordinarias, dada la especial rigidez de aquellas normas respecto de estas, cuya aprobación y ulterior modificación o derogación se somete a requisitos especiales -como el concurso más amplio de voluntades en la Asamblea Nacional- en cuanto regulan la materia de que se trate, aunque la ratio del número de leyes orgánicas -tanto por determinación constitucional como las que derivan de un criterio material- incluidas en el texto constitucional, encierran diversas motivaciones (p. ej. prolongar el espíritu de consenso en materias trascendentales o poner a cubierto el desarrollo de los derechos fundamentales)”(vid. sentencia de esta Sala n.º 34 del 26 de enero de 2004, caso: “Vestalia Sampedro de Araujo”).
Cónsono con lo anterior, la jurisprudencia de esta Sala Constitucional en el asunto, ha fijado que el rasgo predominante “(…) es sin duda la del aspecto material que en la definición de ley orgánica impera en la actualidad, teniendo en cuenta que -a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999- son materias exclusivas de esta categoría de ley, además (i) de las que en casos concretos así haya considerado el propio texto constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), las leyes orgánicas relativas (ii) a la organización de los poderes públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes” (vid. sentencia de esta Sala n.º 229 del 14 de febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia”).
En este sentido, la Sala ha querido hacer notar que, en atención al rol que el propio Texto Fundamental confiere a estos calificados textos normativos, la mención de una ley como orgánica adquiere especial relevancia de cara a su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes y, en tal virtud, es menester señalar que la inclusión de tal expresión implica necesariamente el reconocimiento de su posición preeminente frente a otros textos normativos, asunto que no queda sujeto a la plena discreción del cuerpo legislador, sino sometido a los criterios técnicos o materiales que la misma Constitución dispuso (vid. sentencia de esta Sala n.° 2.573 del 16 de octubre de 2002, caso: “Ley Orgánica contra la Corrupción”).
Así, ha aclarado esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que se pueda calificar de orgánicas a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquellas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada (vid. sentencia de esta Sala n.° 1.159 del 22 de junio de 2007, caso: “Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Reorganización del Sector Eléctrico”).
Sobre la base de las consideraciones que han sido precedentemente explanadas, denota esta Sala que el texto normativo que ha sido sometido al conocimiento analítico de esta máxima instancia constitucional para verificar la constitucionalidad del carácter orgánico con que fue calificado su nombre, tiene por objeto “(…) garantizar la coordinación y armonización de las potestades tributarias que corresponden a los estados y municipios, estableciendo los principios, parámetros, limitaciones, tipos impositivos y alícuotas aplicables, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”. (artículo1).
Ahora bien, en el caso de autos, la Ley sometida al control previo de esta Sala sobre su carácter orgánico plantea en su artículo 2, que tiene por finalidad “1. Promover el desarrollo armónico de la economía nacional, con miras a elevar la calidad de vida de la población, generar fuentes de trabajo, crear alto valor agregado nacional y fortalecer la soberanía económica. 2. Favorecer la optimización y eficiencia de los procesos tributarios estadales y municipales y reducir la evasión y elusión fiscal. 3. Procurar la justa distribución de las cargas públicas, según la capacidad económica de la persona contribuyente. 4. Generar certeza y seguridad jurídica sobre los procedimientos tributarios y cargas fiscales aplicables en el territorio nacional”.
Ello así es importante hacer notar que en los artículos 1, 2 y 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se prevé que:
“Artículo 1. La República Bolivariana de Venezuela es irrevocablemente libre e independiente y fundamenta su patrimonio moral y sus valores de libertad, igualdad, justicia y paz internacional en la doctrina de Simón Bolívar, el Libertador. Son derechos irrenunciables de la Nación la independencia, la libertad, la soberanía, la inmunidad, la integridad territorial y la autodeterminación nacional.
Artículo 2. Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político.
Artículo 3. El Estado tiene como fines esenciales la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrático de la voluntad popular, la construcción de una sociedad justa y amante de la paz, la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo y la garantía del cumplimiento de los principios, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución”.
Denótese, así como la ley que aquí está siendo objeto de análisis sobre la constitucionalidad de su carácter orgánico, tiene por objeto desarrollar los supra transcritos preceptos, los cuales propugnan como valores superiores del ordenamiento jurídico la justicia, la igualdad y como fines esenciales del Estado la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo, lo cual es cónsono con la promoción del desarrollo armónico de la economía nacional, con miras a elevar la calidad de vida de la población, fortaleciendo además la soberanía económica del país y como bandera de la ley que aquí se está analizando.
Aunado a lo anterior, se debe indicar que los principios que inspiran el instrumento normativo bajo análisis son la legalidad, justicia, equidad, integridad territorial, coordinación, armonización, cooperación, solidaridad, concurrencia, corresponsabilidad, progresividad, generalidad, buena fe, productividad, capacidad contributiva, no retroactividad, no confiscación, eficiencia, eficacia, celeridad, transparencia, simplicidad y seguridad jurídica, los cuales igualmente están enmarcados en el artículo 2 del texto constitucional.
El instrumento normativo que aquí se analiza se perfila en coadyuvar y garantizar la coordinación y armonización de las potestades tributarias que corresponden a los estados y municipios, definiéndose los principios, parámetros y limitaciones, tipos impositivos y alícuotas aplicables de los tributos estadales y municipales, todo ello en el marco de lo establecido en el texto de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Aunado a lo anterior, dado que la Ley en estudio establece dentro de sus finalidades la promoción del desarrollo armónico de la economía nacional, con miras a elevar la calidad de vida de la población, el fortalecimiento de la soberanía económica, procurar la justa distribución de las cargas públicas, según la capacidad económica del contribuyente, entre otros, vale citar lo dispuesto en el artículo 316 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela:
“Artículo 316. El sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas publicas según la capacidad económica del o la contribuyente, atendiendo al principio de progresividad, así como la protección de la economía nacional y la elevación del nivel de vida de la población; para ello se sustentará en un sistema eficiente para la recaudación de los tributos.” [Resaltado de la Sala]
En este sentido, se evidencia del precepto constitucional transcrito, que la Ley sancionada que nos ocupa está en sintonía con este mandato constitucional que se enmarca en el principio de justicia tributaria, estableciendo en este aspecto un marco legal para las leyes tributarias.
Al respecto, observa esta Sala Constitucional, que siendo efectivamente, como antes se indicó, que el objeto de la Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios, es garantizar la coordinación y armonización de las potestades tributarias que correspondan a los estados y municipios, desde un punto de vista orgánico, el texto legislativo in comento resulta trascendental para el ejercicio y desarrollo integral del derecho constitucional a la protección del derecho a la igualdad, libertad, propiedad, así como de otros intereses, por parte del Estado, entre otros vinculados al mismo.
Ello así, la Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios, contiene normas que buscan fortalecer las capacidades del Estado en materia tributaria, que complementa el conjunto de medidas institucionales y legales adoptadas por la República Bolivariana de Venezuela en esta materia.
Tal circunstancia circunscribe la citada Ley en la categoría establecida en el tercer supuesto que dispone el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es decir, en la atributiva del carácter orgánico sobre el fundamento del desarrollo de derechos constitucionales, comenzando por el aludido derecho a la protección por parte del Estado a la igualdad, libertad y propiedad, cuya garantía implica la tutela de otros tantos derechos fundamentales, como ha podido apreciarse.
Así, esta Sala estima oportuno reiterar lo asentado en su sentencia n° 34 del 26 de enero de 2004, en la que se aseveró que la calificación de una ley como orgánica tiene una significación importante, que viene determinada por su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes en relación con un área específica; por ello, la inclusión de la expresión orgánica en su denominación revela mucho más que un nombre, pues con éste se alude al carácter o naturaleza relevante de una determinada norma dentro de aquel sistema.
Efectivamente, en el caso de la Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios, el legislador ha querido desarrollar el derecho constitucional a la igualdad, la libertad y propiedad y de otros intereses del Estado, habida cuenta de que éste constituye un derecho irrenunciable con clara incidencia en el resto de los derechos fundamentales, debido a que tiene la obligación indeclinable de tomar todas las medidas necesarias y apropiadas, para garantizar el desarrollo armónico de la economía nacional y el fortalecimiento de la soberanía económica, todo ello en el marco de los principios de justicia, equidad, integridad territorial, seguridad jurídica, eficiencia y eficacia, entre otros, del sistema tributario venezolano.
En razón de ello, esta Ley no puede menos que situarse en el orden de la jerarquía orgánica de las leyes de la República, según se subsume en la categorización que instruye la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 203, conforme al análisis expuesto supra.
En ese orden de ideas, luego de analizar los fundamentos anotados, y sin que ello constituya pronunciamiento adelantado sobre la constitucionalidad del contenido del texto normativo aquí sancionado por la Asamblea Nacional, esta Sala se pronuncia a los efectos previstos en el artículo 203 constitucional, y al respecto considera que es constitucional el carácter orgánico otorgado a la Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios, pues ésta se adecúa a las características jurídicas que tienen las leyes orgánicas, en cuanto a su forma y contenido, teniendo en cuenta que con la misma se pretende regular uno de los supuestos previstos en las citadas normas constitucionales que hacen posible convenir en su carácter orgánico, ello por cuanto:
Conforme al criterio fijado por esta Sala en su sentencia n.° 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”, la Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios, ostenta el carácter técnico-formal que la erige en una ley que regula las potestades tributarias de los estados y municipios bajo los principios de la legalidad, la justicia, equidad, eficacia, cooperación, solidaridad, productividad, capacidad contributiva, no confiscación, entre otros, regulación ésta que al estar enmarcada en los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 3, 21, 50, 116 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, subsumibles, en su orden, en la tercera categoría normativa prevista en el artículo 203 constitucional.
Con base en las anteriores consideraciones, este Máximo Tribunal se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 25.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter orgánico conferido a la Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios, y así se decide”.
Comentario de Acceso a la Justicia: El pasado martes 18 de julio la AN aprobaba la Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios. A la Sala Constitucional le tomó apenas 24 horas para pronunciarse sobre la constitucionalidad del carácter orgánico de esa legislación.
Indudablemente es ya es una rutina que la SC declare la constitucionalidad del carácter orgánico de instrumentos legales que son aprobados por el órgano legislativo dominado por el Gobierno nacional. La Sala en este tipo de fallos se ha caracterizado en reeditar decisiones anteriores que justifican sin mayor objeción el carácter orgánico de las leyes aprobadas por la AN. Es importante destacar que la Sala no realiza ningún tipo de señalamiento acerca del contenido de los textos legales.
En este caso, de hecho, la Sala indicó que la nueva ley busca coadyuvar y garantizar la coordinación y armonización de las potestades tributarias que corresponden a los estados y municipios, “todo ello en el marco de los establecido en el texto de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”. Advirtió, incluso, que la referida ley honra los fines estatales de la promoción de la prosperidad y el bienestar del pueblo, al tiempo de desarrollar los valores superiores del ordenamiento jurídico de la justicia y la igualdad, en correspondencia con lo dispuesto en los artículos 1, 2 y 3 de la Constitución.
Es normal que la Sala no examine con mayor precisión la labor de la AN; solo le da la razón al órgano legislativo, sin más mínima explicación.
Lo más grave de todo esto, para Acceso a la Justicia, es el riesgo que esta ley pueda representar una herramienta para el Gobierno nacional a fin de aumentar el centralismo en perjuicio de la autonomía de los municipios y de los estados. Los estados y municipios podrían ver limitados el ejercicio de su potestad tributaria, y en consecuencia deteriorarse aún más la descentralización en el país.
Voto salvado: No tiene
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/julio/327364-0956-20723-2023-23-0753.HTML
