En el Informe Sobre Desempeño del Ministerio Público 2000-2018, elaborado por la ONG Acceso a la Justicia se analizaron 19 años de estadísticas y datos del Ministerio Público (MP). La conclusión fundamental del informe es que en Venezuela fracasó la implantación del sistema acusatorio penal por la falta de voluntad política y las falencias del MP, entre otras, opacidad, ineficacia y falta de independencia.
El Ministerio Público, institución responsable de la acción pública en materia penal a partir de la entrada en vigencia del Código Orgánico Procesal Penal (COPP) en 1999, tiene como rol fundamental no solo de ser garante del debido proceso y del respeto a los derechos humanos, sino también de ser titular de la acción penal a través de la Fiscalía General, erigiéndose a esta como la protagonista de una reforma penal que llevaría a consolidar un sistema de justicia sustentado en criterios de equidad, oportunidad y resultados expeditos basados solo en el cumplimiento del ordenamiento jurídico.
No obstante, el MP no ha respondido a estas expectativas, y menos aún a las de una ciudadanía, inmersa desde 2015 en una crisis socio-política cada vez más aguda que ha llevado a una creciente conflictividad. Muy al contrario, ha hecho oídos sordos a las denuncias sobre abusos cometidos por funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado, persecuciones políticas, detenciones arbitrarias, violaciones a la libertad de expresión, entre otros. Es más, el MP y en particular la Fiscalía se han convertido en órganos de represión del poder político. Ello ha obligado a muchos a acudir a instancias internacionales para ser escuchados e intentar obtener alguna forma de justicia.
Estas y otras debilidades se evidencian en el Informe Sobre Desempeño del Ministerio Público 2000-2018, elaborado por la ONG Acceso a la Justicia.
Las causas de estas falencias son, entre otros, el déficit de fiscales, las debilidades en los procesos de concursos para su selección, la ausencia de carrera fiscal, su falta de independencia, la remoción de funcionarios por motivos políticos, las restricciones en las competencias de la institución –que ha afectado sus funciones y desvirtuado el sistema acusatorio penal–, la carencia de recursos y de voluntad política para fortalecerlo como institución, así como la opacidad en sus actuaciones e indicadores de gestión.
Para la investigación, Acceso a la Justicia revisó 17 informes anuales del MP, cifras oficiales del Instituto Nacional de Estadística (INE) y datos de otras instituciones y organizaciones no gubernamentales, nacionales e internacionales. Dada la complejidad de cada una de las fases del proceso penal y el rol protagónico del Ministerio Público en la investigación penal y al haberse sistematizado 19 años de diversas actuaciones reflejadas en los informes anuales, la investigación analizó solo lo relacionado con la fase preparatoria y la emisión de los actos conclusivos.
El informe está constituido por ocho partes: la primera estudia el sistema penal venezolano, la Constitución de 1999, la Reforma del Proceso Penal venezolano y la instauración de la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) en 2017. La segunda sección se refiere a la opacidad de la información oficial, la obligación de rendir cuentas, la información que se tuvo disponible, los cambios de la metodología por parte del MP en cuanto a sus estadísticas, así como una comparación de la calidad de la información de otros países de la región. El tercer bloque identifica los recursos financieros del Ministerio Público, mientras que el cuarto trata acerca de los orígenes y bases legales del Ministerio Público, cambios estructurales y relevantes y restricción de competencias. La quinta parte investiga la cantidad, clasificación y naturaleza de sus actuaciones; en la sexta se explica el reto en la construcción de indicadores; en la séptima se estudian los indicadores de gestión de la Dirección de Protección de Derechos Humanos, y el último bloque versa en torno al Ministerio Público y el combate contra la impunidad.
A continuación, se presentan las causas fundamentales del fracaso del sistema acusatorio imputables, entre otros, a la mala gestión del MP, pero también a la falta de voluntad política.
1.- Improvisación y falta de voluntad política en la implantación del sistema penal acusatorio
La promulgación de la Constitución Bolivariana de 1999, así como la entrada en vigencia del Código Orgánico Procesal Penal (COOP), aumentó las expectativas de la población venezolana que esperaba importantes cambios en el sistema de justicia.
El COPP implicaba un paso más en el avance del sistema penal venezolano, objeto de una reforma iniciada en 1998, que pretendía hacer de la justicia un proceso más oportuno, expedito, eficaz, autónomo y transparente.
Significaba pasar del sistema penal inquisitivo al acusatorio. El inquisitivo, reglamentado en el derogado Código de Enjuiciamiento Criminal, se caracterizaba, porque era el juez el que tenía la facultad de conducir todo el proceso penal. Sobre él pesaban críticas en torno a la lentitud a la hora de impartir justicia, que el proceso no era público y que dependía de órganos auxiliares como los cuerpos policiales.
El COPP prometía, a través del proceso acusatorio, un sistema moderno de justicia oral, público, expedito, participativo, inclusivo y menos punitivo en el que incluso la víctima y el imputado adquirirían un protagonismo inédito en la resolución de conflictos de los delitos más leves, por ejemplo, pudiendo llegar a arreglos. Las experticias serían clave y la participación ciudadana, a través de las figuras de los jurados y escabinos, lo harían también más transparente.
Su aplicación significaba cambios en el sistema de justicia en el que el Ministerio Público era clave. A través del COPP, el MP –que había pasado además a integrar el Poder Moral Ciudadano con la nueva Constitución de 1999, una instancia integrada por la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público y la Contraloría General de la República– cobró un papel protagónico y determinante en la aplicación de la justicia: ejercer la titularidad de la acción penal (art. 282 de la Constitución Bolivariana de Venezuela).
Pero tanto el COPP como la Fiscalía General decepcionaron a una población que vio cómo la improvisación y la falta de recursos para invertir en estructuras y personal, así la falta de voluntad política para implementar cambios reales, trajeron como consecuencia que la ineficiencia, corrupción y falta de autonomía del régimen político que gobierna desde 1999, extendieran sus tentáculos al ámbito del MP.
La institución también fue rebasada por no haber previsto los cambios que implicaba esta nueva etapa, ni haber hecho un diagnóstico para determinar la realidad antes y durante la aplicación del nuevo modelo, así como las necesidades tanto de sus usuarios como de sus operadores en el proceso de pasar de un sistema como el punitivo al acusatorio.
Por ende, la investigación de Acceso a la Justicia concluye que no ha existido por parte del estado venezolano una política coherente, integral e idónea que se adaptara a los cambios legislativos instaurados a partir de la entrada en vigencia del COPP.
2.- Retardo procesal y colapso
Con la entrada en vigencia de la Constitución, hubo un incremento en el número de fiscales, pero ello no tuvo impacto en la solidez institucional, y además, con el transcurrir de los años el número de fiscales fue disminuyendo.
La mayoría de ellos son provisionales, un ejemplo es que actualmente existen apenas tres fiscales titulares en todo el país, lo que dificulta el dominio real del ejercicio de las funciones e independencia en el desempeño de estas. Esto se agrava en septiembre 2018 a partir de la eliminación de la carrera fiscal en el MP por parte de su máxima autoridad.
A partir del año 2000 también se crearon más dependencias en el MP a fin de adaptar la institución al proceso penal acusatorio.
No obstante, la reestructuración no implicó un mejor servicio al ciudadano. En el año 2001, con apenas tres años de iniciada la reforma, ya el MP estaba colapsado. Acumulaba una gran cantidad de casos pendientes, lo que condujo también al aumento del retardo procesal, con lo que se evidenció su incapacidad para garantizar la preservación del Estado de Derecho. Esto, a pesar de la cantidad de personas que no acudía a esta institución por desconfiar de ella.
Para 2006, existía un alto índice de cifra negra, con 70% de no denunciabilidad hacia las autoridades, lo que reflejó la encuesta nacional hecha por la Comisión Nacional para la Reforma Policial (Conarepol).
Tampoco se observó eficacia en el MP en lo relativo al procesamiento de la data. En el análisis de los datos a los que se tuvo acceso, se observó que con el transcurrir de los años se fue produciendo información cada vez más genérica, lo que impuso dificultades a la hora de hacer los análisis de los casos.
Luego de haber revisado su gestión durante casi dos décadas no fue posible conocer con precisión su capacidad de respuesta, así como tampoco un promedio de duración de los casos desde su inicio hasta, al menos, la emisión de los actos conclusivos de las investigaciones. Fue imposible lograr un estimado, ni siquiera en lo que atañe a la primera fase del proceso penal.
Se evidenció opacidad y contradicciones en cuanto al registro de ingresos y egresos de los casos, así como también en los criterios para definir estos indicadores. Tampoco fue posible conocer los remanentes de los casos no resueltos de años anteriores en los informes anuales.
Al no contar con la mayoría de las actuaciones discriminadas por delitos se observó que se generan dificultades para verificar los hechos punibles por los que se están iniciando la mayorías de las investigaciones o se están haciendo las acusaciones, ya que las cantidades totales de actos conclusivos suelen ser proporcionales al número de casos que van ingresando a cada fiscalía, pero es un dato cuantitativo que no nos arroja nada, por lo que no se pudo determinar ni la naturaleza de delitos que son sobreseídos ni la atención brindada a los tipos penales más graves o de mayor entidad.
Un hallazgo importante del estudio fue el relacionado con los delitos cometidos por funcionarios públicos, específicamente en materia contra la corrupción y violaciones a los DDHH, pues, aunque se encontró gran cantidad de casos con imputaciones, esa cifra no se equipara con el número de acusaciones y sobreseimientos, lo que evidencia que los procesos judiciales son paralizados o cerrados al momento de la acusación formal.
Una conclusión es que el Ministerio Público no cumple con las normas que la Constitución y las leyes establecen como obligatorias en cuanto a informar acerca de su gestión. La institución debería publicar, además de la información básica de las atribuciones institucionales, lo relativo a sus actuaciones para que los ciudadanos conozcan su calidad y eficiencia en los procesos penales y en defensa de los DDHH.
3.- Falta de independencia
Además de la falta de metodología para tipificar, cuantificar casos y analizar cifras, el Ministerio Público fue perdiendo independencia hasta convertirse en un apéndice del Ejecutivo.
Aunque para los años 2007-2008 surgieron iniciativas interesantes que mostraron cierta voluntad política hacia una mejora, como lo fue la creación de la Unidad Criminalística contra la Vulneración de Derechos Fundamentales para garantizar la independencia de las investigaciones en materia de violaciones a los DDHH, así como la reforma de la Ley Orgánica del Ministerio Público y de la Ley del CICPC –que definió su rol como órgano auxiliar de investigación bajo la dirección de MP– ninguna de estas decisiones ha tenido una real incidencia en la dinámica procesal.
Luego, a partir del año 2012, fueron dictadas reformas legales mediante decretos leyes (habilitantes) que mermaron la autoridad del MP como director de la investigación y les restaban independencia a sus actividades al suprimir la potestad sancionatoria de los fiscales sobre los funcionarios del Cicpc que dependen administrativamente de un ente del Poder Ejecutivo.
Desde el año 2017, las competencias de esta instancia empezaron a ser ilegal e inconstitucionalmente restringidas. Ese irrespeto al principio de separación de los poderes públicos le resta considerablemente independencia a los fiscales, quienes se ven afectados por la injerencia del Poder Ejecutivo que ha cooptado los poderes Judicial y Ciudadano, y usurpado el Poder Legislativo.
Todos los factores y circunstancias antes descritos han afectado de manera considerable el acceso a la justicia de la ciudadanía y ha creado obstáculos en la contención que debe imponer todo Estado para evitar la generación de mayor violencia.
El informe de Acceso a la Justicia en este sentido insta al MP, a través de la Dirección de Política Criminal, a que realice un diagnóstico de los resultados de su gestión con todos los insumos acumulados en estos 20 años en aras de lograr el diseño de políticas públicas capaces de producir cambios efectivos que garanticen un mínimo control de la situación y que conduzcan a mejorar el funcionamiento de esa institución.
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