Sala: Constitucional
Tipo de recurso: Solicitud de revisión constitucional
Materia: Derecho constitucional
N° de Expediente: 23-0580
Ponente: Michel Adriana Velásquez Grillet
Fecha: 8 de diciembre de 2023
Caso: DEFENSORÍA DEL PUEBLO, solicitaron la revisión de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Estadal Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital el 22 de mayo de 2019, a través de la cual se declaró con lugar la querella funcionarial incoada contra la Defensoría del Pueblo por el ciudadano Jorge Luis Ortega y, como consecuencia de ello, se le otorgó el beneficio de jubilación
Decisión: NO HA LUGAR la solicitud de revisión planteada por la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, solicitaron la revisión de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Estadal Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital el 22 de mayo de 2019, a través de la cual se declaró con lugar la querella funcionarial incoada contra la Defensoría del Pueblo por el ciudadano Jorge Luis Ortega y, como consecuencia de ello, se le otorgó el beneficio de jubilación.
Extracto: “… esta Sala pasa a pronunciarse acerca de la presente solicitud de revisión, no sin antes reiterar el criterio sostenido en sentencia del 2 de marzo de 2000 (caso: “Francia Josefina Rondón Astor”), ratificado en el fallo del 13 de julio de 2000 (caso: “Asociación de Propietarios y Residentes de la Urbanización Miranda”), entre otros, conforme al cual la discrecionalidad que se atribuye a la facultad de revisión constitucional, no debe ser entendida como una nueva instancia y, por tanto, la solicitud en cuestión se admitirá sólo a los fines de preservar la uniformidad de la interpretación de normas y principios constitucionales o cuando exista una deliberada violación de preceptos de ese rango, lo cual será analizado por esta Sala, siendo siempre facultativo de ésta su procedencia.
Por otra parte, esta Sala ha sostenido, en casos anteriores, que la labor tuitiva del Texto Constitucional mediante la revisión extraordinaria de sentencias no se cristaliza de forma similar a la establecida para los recursos de gravamen o impugnación, diseñados para cuestionar la sentencia, para ese entonces, definitiva.
De este modo, el hecho configurador de la revisión extraordinaria no es el mero perjuicio, sino que, además, se verifique un desconocimiento absoluto de algún precedente dictado por esta Sala, la indebida aplicación de una norma constitucional, un error grotesco en su interpretación o, sencillamente, su falta de aplicación, lo cual se justifica en el hecho de que en los recursos de gravamen o de impugnación existe una presunción de que los jueces en su actividad jurisdiccional, actúan como garantes primigenios de la Carta Magna. De tal manera que, sólo cuando esa presunción logra ser desvirtuada es que procede, la revisión de la sentencia (Vid. Sentencia de la Sala N° 2.957 del 14 de diciembre de 2004, caso: “Margarita de Jesús Ramírez”).
Tomando en cuenta las anteriores consideraciones y luego de un cuidadoso análisis de los alegatos esgrimidos en la solicitud de revisión planteada, esta Sala observa que el accionante fundamenta su solicitud en la supuesta omisión de la prerrogativa procesal de la consulta obligatoria de las sentencias desfavorables a la República y la presunta inmotivación del fallo, ya que no habría precisado cuál es el procedimiento a seguir para la ejecución voluntaria del fallo y desde cuándo debe pagarse la pensión de jubilación.
Ello así, se impone preliminarmente para la Sala el examen de la institución procesal relativa a la consulta, consagrada en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, para verificar que la interpretación dada por los operadores de justicia en el presente sea de tal entidad que proceda la revisión de la sentencia. Dicho precepto dispone a la letra lo que sigue:
“Artículo 70. Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”.
La norma procesal, ubicada en el entramado del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dentro del Título IV intitulado “Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones contra la República y de la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio”, en el Capítulo II “De la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio”, instituye en favor de la República una prerrogativa procesal que opera cuando, contra una decisión definitiva contraria a aquellas pretensiones, excepciones o defensas opuestas por el Procurador General de la República o por aquellos abogados que tengan delegación suficiente para representar a la República en juicio, contra la cual no se hayan ejercitado los medios de impugnación o gravamen que brinda el ordenamiento procesal dentro de los lapsos legalmente establecidos para ello, debe ser consultada ante el Juez de Alzada.
La consulta, como noción procesal, se erige como una fórmula de control judicial en materias donde se encuentra involucrado el orden público, el interés público o el orden constitucional, y el juez que la ejerce debe revisar no sólo la juridicidad del fallo, sino la adecuación del derecho declarado al caso concreto, en los casos de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la justificación se centra en el interés general que subyace en todo juicio propuesto contra un órgano o ente público.
Sobre la acepción “interés general” que justifica el elenco de prerrogativas y privilegios procesales que ostenta la República, esta Sala ha sostenido que “(…) cuando la República es demandada en juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes del Estado y la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos. Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado” (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: “Procuraduría General del Estado Lara”).
Respecto de su naturaleza jurídica, la doctrina extranjera ha destacado que “(…) la consulta no reviste el carácter de medio de ataque de las decisiones judiciales, sino tan sólo el deber del juez de primera instancia de remitir las actuaciones a la alzada” (Vid. De Santo: “Tratado de los Recursos”, Editorial Universidad, Buenos Aires, 1999, pp. 475-478), a los fines de que la reexamine, y si bien se ha cuidado de no caracterizar este instituto como un recurso (Vid. Devis Echandía, Hernando, “Teoría General del Proceso”, Editorial Universidad, Buenos Aires, cuarta reimpresión, 2004, pág. 512) algunos lo consideran como un verdadero medio de impugnación.
En la jurisprudencia foránea, esta figura se erige como una garantía procesal de protección de ciertos bienes jurídicos ligada al principio de la doble instancia. En el derecho colombiano, por ejemplo, la Sala Plena de la Corte Constitucional mediante sentencia N° C-153/95, señaló:
“La consulta, a diferencia del recurso de apelación, es una institución procesal en virtud de la cual el superior jerárquico del juez que ha dictado una providencia, en ejercicio de la competencia funcional de que está dotado, se encuentra habilitado para revisar o examinar oficiosamente, esto es, sin que medie petición o instancia de parte, la decisión adoptada en primera instancia, y de este modo corregir o enmendar los errores jurídicos de que ésta adolezca, con miras a lograr la certeza jurídica y el juzgamiento justo. La competencia funcional del superior que conoce de la consulta es automática, porque no requiere para que pueda conocer de la revisión del asunto de una petición o de un acto procesal de la parte en cuyo favor ha sido instituida.
La consulta opera por ministerio de la ley y, por consiguiente, la providencia respectiva no queda ejecutoriada sin que previamente se surta aquélla. Por lo tanto, suple la inactividad de la parte en cuyo favor ha sido instituida cuando no se interpone por ésta el recurso de apelación, aunque en materia laboral el estatuto procesal respectivo la hace obligatoria tratándose de entidades públicas.
La consulta se consagra en los estatutos procesales en favor o interés de una de las partes. No se señalan en la Constitución los criterios que el legislador debe tener en cuenta para regularla; sin embargo, ello no quiere decir que esté habilitado para dictar una reglamentación arbitraria, es decir, utilizando una discrecionalidad sin límites, pues los derroteros que debe observar el legislador para desarrollar la institución emanan, como ya se dijo, precisamente de la observancia y desarrollo de los principios, valores y derechos consagrados en la Constitución”.
En el ordenamiento procesal venezolano, la consulta ha sido instituida con el propósito de tutelar, a través del doble grado de conocimiento jurisdiccional, algunas instituciones jurídicas de especial relevancia; opera de oficio y la remisión de las actas del expediente origina la suspensión de la ejecución del fallo consultado. Así, por ejemplo, el Código de Procedimiento Civil establece en su artículo 59 la obligación del juez de remitir en consulta la decisión que declare su falta de jurisdicción respecto del juez extranjero (ex artículo 6 de ese mismo Código, en concordancia con el artículo 57 de la Ley de Derecho Internacional Privado) o respecto de la Administración Pública, con el propósito de resguardar la jurisdicción de los tribunales venezolanos; asimismo contempla en el artículo 736 eiusdem la obligación de consulta de aquellas sentencias que versen sobre la capacidad de las personas, recaídas en los juicios de interdicción o inhabilitación, en tanto los sujetos de tales medidas ostentan una condición de débiles jurídicos que requieren una protección procesal reforzada o la consulta de las sentencias dictadas en el juicio de nulidad de matrimonio (artículo 753 eiusdem), en virtud de la importancia social que cumple esta institución familiar.
En el orden jurisdiccional constitucional, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia estableció la figura de la consulta para aquellas decisiones emanadas de cualquier tribunal de la República que, en ejercicio del control difuso de la constitucionalidad de la ley (ex segundo párrafo del artículo 334 de la Constitución vigente, en concordancia con el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil), desapliquen una norma jurídica. Tal remisión legal se justifica en razón de la correcta interpretación de los principios y valores constitucionales que debe efectuar esta Sala Constitucional de aquellas normas que conforman el ordenamiento jurídico, como garante de su supremacía y efectividad, en virtud de lo estatuido por el Constituyente en el artículo 335 del Texto Fundamental.
Otra nota característica lo constituye que el Juez de Alzada no se haya vinculado, para la resolución de la consulta, por el principio de la “reformatio in peius”, que consiste en una prohibición al juez superior de desmejorar la situación del apelante en los casos en que no ha mediado recurso de su adversario, pues goza de un amplio margen para apreciar la regla de derecho aplicada al caso, pues el conocimiento de la causa le viene atribuida por expresa disposición legal y no por el ejercicio de algún recurso procesal (Vid. Devis Echandía, Hernando, Obr. Cit. pág. 512).
En tanto prerrogativa procesal de la República, la consulta opera ante la falta de ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los lapsos establecidos para su interposición, siempre que el pronunciamiento jurisdiccional sea contrario a sus pretensiones, defensas o excepciones, en razón, se insiste, del interés general que subyace en los juicios donde están en juego los intereses patrimoniales de la República o de aquellos entes u órganos públicos a los cuales se extiende su aplicación por expresa regla legal (Vbgr. Administración pública descentralizada funcionalmente, a nivel nacional o estadal).
Consecuencia de lo expuesto, si una decisión judicial en nada afecta las pretensiones, defensas o excepciones esgrimidas por la República o de aquellos titulares de la prerrogativa procesal examinada, no surge la obligación para el juzgador de primera instancia de remitir el expediente a los fines de la consulta, pues la condición de aplicación del artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, exige un agravio calificado por el legislador: una sentencia definitiva que contraríe las pretensiones procesales, defensas o excepciones opuestas por el ente u órgano público, según sea el caso.
Conforme a lo expuesto, esta Sala observa que tal como exponen los solicitantes, la Defensoría del Pueblo apeló de la decisión el 12 de diciembre de 2019 y, tal como consta en autos, dicha apelación fue oída el 9 de enero de 2020, lo cual, dio lugar a que los autos subieran al Juzgado Nacional Segundo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, quien dictó sentencia el 10 de octubre de 2022, declarando sin lugar la apelación y, por tanto, haciendo inoficioso que se consultara la sentencia de primera instancia.
En efecto y tal como bien señaló el Juzgado Nacional Segundo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en su decisión, la sentencia de primera instancia no requería ser consultada, pues contra ella, se había interpuesto un medio de gravamen como es la apelación, el cual, abrió el doble grado de jurisdicción que persigue la consulta cuando dicho recurso no es ejercido.
Entonces, no habiendo incurrido la sentencia objeto de revisión en un quebrantamiento de la prerrogativa procesal de la consulta, ya que se insiste, la sentencia subió al tribunal ad quem en razón de la apelación planteada y, adicionalmente, a que no se verifica el supuesto vicio de la inmotivación ya que, la sentencia precisó al final de la motiva, qué debe pagar y desde cuándo debe pagar el órgano querellado, debe esta Sala desestimar la solicitud de revisión ya que en el presente caso no se dan los supuestos necesarios para que proceda la revisión solicitada, puesto que no se considera que existan “infracciones grotescas” de interpretación de norma constitucional alguna, ni se evidencia que el mismo desconozca algún criterio interpretativo de normas constitucionales, que haya fijado esta Sala Constitucional, es decir, no se puede afirmar que la decisión judicial sometida a su consideración, quebrante principios jurídicos fundamentales contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Tratados, Pactos o Convenios Internacionales suscritos y ratificados válidamente por la República, ni fue dictada como consecuencia de un error inexcusable, dolo, cohecho o prevaricación, así como tampoco contradice sentencia alguna dictada por esta Sala.
De tal manera que, la Sala considera que de lo expuesto por los solicitantes no se desprende que su examen pueda contribuir a la uniformidad de la interpretación de normas y principios constitucionales, motivo por el cual declara no ha lugar la revisión solicitada y así se decide.
Finalmente, no puede esta Sala pasar por alto las graves deficiencias gramaticales y de orden sintáctico que contiene el escrito presentado por los abogados Wuilfredo Vargas y Luis Ramírez, lo cual da lugar a que se les inste a prepararse adecuadamente para la formulación de solicitudes ante los órganos jurisdiccionales y a revisar las mismas, a los fines de evitar incurrir en errores como los plasmados en el escrito que dio lugar al presente pronunciamiento”.
Comentarios de Acceso a la Justicia: Es de interés la decisión judicial que se examina, especialmente con relación a la figura procesal de la consulta. Esta figura procesal está concebida como como una prerrogativa procesal que tiene la República.
La Sala advierte, al respecto, que la consulta no está concebida como un medio de impugnación de las sentencias, ya que desvirtuaría el sentido y alcance del artículo 259 constitucional, en especial porque reportaría ventajas excesivas a los órganos o entes de la Administración Pública beneficiados de tal prerrogativa frente a las personas.
Observa la SC que, el juez de alzada que conozca una causa bajo la figura de la consulta, debe circunscribirse únicamente a revisar si el fallo de instancia se apartó del orden público, violentó normas de rango constitucional o de interpretaciones y criterios vinculantes sentados por la SC, quebrantamientos de formas sustanciales en el proceso, menoscabo de las demás prerrogativas procesales, o de una incorrecta ponderación del interés general.
Para el juez constitucional la consulta se erige como una fórmula de control judicial en materias donde se encuentra involucrado el orden público, el interés público o el orden constitucional, y el juez que la ejerce tiene la obligación de revisar no solo la juridicidad del fallo, sino la adecuación del derecho declarado al caso concreto.
Es importante subrayar que la consulta opera ante la falta de ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los lapsos establecidos para su interposición, siempre que el pronunciamiento jurisdiccional sea contrario a sus pretensiones, defensas o excepciones.
Cuando la decisión jurisdiccional es a favor de la República no es preciso que se realice la consulta, sino que ella procede cuando dicha decisión es contraria a sus pretensiones, pues en principio, se presume que todos los actos de la República están revestidos de la debida legalidad.
El juez constitucional, asimismo, indicó que la consulta tiene otra nota característica. Y es que el juez de alzada no se haya vinculado, para la resolución de la consulta, por el principio de la reforma perjudicial, conocida en su expresión latina ‘reformatio in peius’, que consiste en la prohibición al juez superior de desmejorar la situación del apelante en los casos en que no ha mediado recurso de su adversario, es decir que el juez en este caso goza de un amplio margen para apreciar la regla de derecho aplicada al caso que consulta.
Así las cosas, en el caso judicial que se examina el juez constitucional rechazó la revisión constitucional solicitada por la Defensoría del Pueblo contra la sentencia del Juzgado Superior Estadal Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital que declaró con lugar la querella funcionarial planteada por un exfuncionario de ese órgano estatal. Y es que para la Sala no se configuró ningún quebrantamiento de la prerrogativa procesal de la consulta.
Para el juez constitucional la sentencia de primera instancia no requería ser consultada, pues contra ella, se interpuso la apelación, el cual, “abrió el doble grado de jurisdicción que persigue la consulta cuando dicho recurso no es ejercido”.
De más está decir que la importancia de la decisión examinada también se encuentra en la posición que el juez constitucional adoptó contra la Defensoría del Pueblo, tras rechazarle su solicitud de revisión constitucional que presentó contra la decisión del Juzgado Superior.
Para Acceso a la Justicia es sorprendente cómo en este fallo la SC protegió el derecho del ciudadano, pues obtuvo su beneficio de jubilación a través de una querella funcionarial que interpuso contra la Defensoría del Pueblo. Y es sorprendente, sobre todo, si se toma en cuenta que es un criterio suyo reiterado tender a darle siempre la razón a los organismos públicos vinculados al Gobierno nacional aún cuando no la tengan.
Voto salvado: No tiene
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/diciembre/331392-1856-81223-2023-23-0580.HTML
