Sala: Constitucional
Tipo de procedimiento: Solicitud de revisión constitucional
Materia: Derecho administrativo
N° de Expediente: 15-1429
Nº Sentencia: 1.051
Ponente: Luis Fernando Damiani Bustillos
Fecha: 25 de noviembre de 2022
Caso: GRANJAS LA CARIDAD C.A. (GRALACA) solicitó ante la Sala Constitucional revisión constitucional de la sentencia N° 1051 dictada por la Sala de Casación Social de este Máximo Tribunal, en fecha 6 de noviembre de 2013, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión emanada del Juzgado Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Monagas, el 12 de diciembre de 2012, en consecuencia, confirmó la declaratoria sin lugar de la pretensión de nulidad contencioso administrativa que presentó la solicitante de revisión contra la providencia administrativa Nro. 031/2011, que dictó la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Monagas y Delta Amacuro (DIRESAT Monagas y Delta Amacuro) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), el 3 de agosto de 2011, donde impuso sanción pecuniaria por la cantidad de dos millones quinientos diecinueve mil doscientos ochenta y seis bolívares con cero céntimos (Bs. 2.519.286,00), por la comisión de infracciones leves, graves y muy graves, previstas en los artículos 118, 119 y 120 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Decisión: NO HA LUGAR la solicitud de revisión presentada por el abogado Jesús Joaquín Campos Gómez, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil GRANJAS LA CARIDAD C.A. (GRALACA), de la sentencia emitida por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia N° 1051, dictada el 6 de noviembre de 2013.
Extracto: “La solicitud de revisión constitucional se interpone sobre la sentencia N° 1051 dictada por la Sala de Casación Social de este Máximo Tribunal, el l6 de noviembre de 2013, en la cual se declaró sin lugar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante Granjas la Caridad C.A. (GRALACA), contra la decisión emanada del Juzgado Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Monagas, el 12 de diciembre de 2012, que declaró sin lugar la demanda, en el juicio que por acción contencioso administrativa de nulidad intentara la solicitante, de la providencia administrativa Nro. 031/2011, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Monagas y Delta Amacuro (DIRESAT Monagas y Delta Amacuro) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), el 3 de agosto de 2011, donde impuso sanción pecuniaria por la cantidad de dos millones quinientos diecinueve mil doscientos ochenta y seis bolívares con cero céntimos (Bs. 2.519.286,00), por la comisión de infracciones leves, graves y muy graves, previstas en los artículos 118, 119 y 120 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Primeramente, constata esta Sala que ha sido consignada en el presente expediente copia certificada de instrumento poder y de la decisión cuya revisión se solicita y, que no aparece de los autos la presencia de los supuestos de inadmisibilidad establecidos en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por lo que esta Sala pasa a pronunciarse acerca de la procedencia de la presente solicitud de revisión.
A tal efecto, debe esta Sala Constitucional advertir que en su pacífica y reiterada jurisprudencia, ha establecido que la potestad de revisión es ejercida por la Sala de manera extraordinaria, excepcional, restringida y discrecional y, tal solicitud, no debe entenderse como una instancia adicional de conocimiento de la causa, por ello, se admitirá solo a los fines de preservar la uniformidad de la interpretación de principios y normas constitucionales o cuando exista una deliberada violación de preceptos de ese rango (Vid. Sentencia de esta Sala Nro. 44 del 2 de marzo de 2000, caso: “Francia Josefina Rondón Astor”).
En ese sentido, la procedencia de la revisión extraordinaria no puede limitarse al mero perjuicio del interesado, sino que, además, deben cumplirse los supuestos de procedencia que fundamentan la revisión de sentencias, concretamente los previstos en el numeral 10 del artículo 25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a saber, cuando hayan desconocido o contraríen los criterios vinculantes o precedentes de esta Sala Constitucional del Máximo Tribunal; efectuado una indebida aplicación de una norma o principio constitucional; o producido un error grave en su interpretación; o por falta de aplicación de algún principio o normas constitucionales; lo que será determinado por la Sala en cada caso, siendo siempre facultativo de esta su procedencia.
Precisado lo anterior, observa la Sala que en el escrito de petición constitucional se invoca la vulneración al debido proceso, el derecho a la defensa, la tutela judicial efectiva y el principio de legalidad, sosteniéndose a tal efecto las siguientes delaciones: 1) Que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Monagas y Delta Amacuro (DIRESAT Monagas y Delta Amacuro), por orden de su Director “resulta incompetente para imponer sanciones”. 2) Que existe “la REEDITACI[Ó]N del acto administrativo” prescindiendo de forma absoluta del procedimiento, al violar la “cosa juzgada administrativa”.
1) Respecto al primer señalamiento formulado por la entidad de trabajo solicitante relativo a la incompetencia del órgano administrativo, debe precisar esta Sala que en el presente caso la decisión objeto de revisión fue proferida por la Sala de Casación Social, la cual conoció en apelación de una demanda de nulidad contra la providencia administrativa emanada de Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Monagas y Delta Amacuro, que impuso sanción de multa ante los incumplimientos como empleador a las normas de salud y seguridad laboral, por lo que a los fines de determinar si el ente emisor del acto ostenta la competencia para tal actuación, debe primeramente la Sala destacar la normativa constitucional y legal aplicable en estos casos de la manera siguiente:
De conformidad con el artículo 87 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, todo patrono debe garantizar a sus trabajadores las condiciones de seguridad, higiene y ambiente de trabajo adecuados y donde el Estado “adoptará medidas y creará instituciones” que permitan el control y la promoción de estas condiciones; por lo que en atención a estos lineamientos constitucionales, se dictó la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), cuyo objeto y ámbito de aplicación (artículo 1) es el de “1. [e]stablecer las instituciones, normas y lineamientos de las políticas, y los órganos y entes” que permitan garantizar a los trabajadores y trabajadoras las “condiciones de seguridad, salud y bienestar en un ambiente de trabajo adecuado y propicio para el ejercicio pleno de sus facultades físicas y mentales, mediante la promoción del trabajo seguro y saludable, la prevención de los accidentes de trabajo y las enfermedades ocupacionales, la reparación integral del daño sufrido y la promoción e incentivo al desarrollo de programas para la recreación, utilización del tiempo libre, descanso y turismo social”, así como el de “4. [e]stablecer las sanciones por el incumplimiento de la normativa”, entre otros; cuyo objeto y ámbito es aplicable a toda prestación de servicio personal bajo dependencia por cuenta de un empleador, en el territorio de la República (artículo 4).
En este sentido, en la Ley en referencia se previó que el Régimen Prestacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (artículo 12) está conformado en su rectoría: por el Ministerio con competencia en materia de seguridad y salud en el trabajo, en la actualidad el Ministerio del Poder Popular para el Proceso Social de Trabajo; en su gestión: por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL); en la supervisión o inspección de empresas, establecimientos, explotaciones y faenas: por las Unidades de Supervisión, adscritas a la Inspectoría del Trabajo y las Unidades Técnico-Administrativas del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).
Ahora bien, el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), es un instituto autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional, creado por Ley como lo dispone el artículo 142 Constitucional y, tiene como finalidad garantizar el cumplimiento del objeto de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (artículos 15 y 17); estableciéndose entre sus competencias (artículo 18) las de “1. [e]jecutar la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo”, “6. [e]jercer las funciones de inspección de condiciones de seguridad y salud en el trabajo, estableciendo los ordenamientos y plazos de cumplimiento en caso de violación de la normativa vigente”, “7. [a]plicar las sanciones establecidas en la presente Ley”, entre otras; donde la máxima autoridad es ejercida por el Presidente o Presidenta quien ostenta la representación del Instituto, pudiendo nombrar y destituir personal (artículo 22 numerales 1, 2 y 6), entre ellos a los Directores de las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (DIRESAT).
Bajo esta premisa, la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, establece como derechos de los trabajadores, el desarrollar sus labores en un ambiente de trabajo adecuado y propicio para el pleno ejercicio de sus facultades físicas y mentales, y que se garanticen condiciones de seguridad, salud, y bienestar adecuadas; como deberes de los empleadores, el de adoptar las medidas necesarias para garantizar a los trabajadores condiciones de salud, higiene, seguridad y bienestar en el trabajo, y; ante el incumplimiento de las normas legales y reglamentarias en materia de seguridad y salud en el trabajo, el empleador estará sujeto a responsabilidades administrativas (infracciones leves, graves y muy graves), penales y civiles (artículos 53, 56, 116 y 117).
En este sentido, el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), cuenta con funcionarios a cargo de la supervisión e inspección a fin de verificar el cumplimiento de lo establecido en las normas relativas a las condiciones de seguridad, salud y medio ambiente en el trabajo, quienes realizarán las inspecciones en las entidades de trabajo y levantarán el informe respectivo detallando las circunstancias fácticas evidenciadas, los ordenamientos y plazos de cumplimiento en caso de detectar violación de las normativas especiales y, si hubiere lugar, ese Inspector en Seguridad y Salud de los Trabajadores, emitirá el informe que refleje la propuesta sancionatoria que corresponda (artículo 136).
Luego de lo anterior, se procederá con la sustanciación del procedimiento sancionatorio, de acuerdo al artículo 547 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras (artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo derogada), por remisión expresa del artículo 135 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, donde el funcionario adscrito a la Coordinación Regional de Sanciones de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) -ahora Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores (GERESAT)- que corresponda por el territorio, levantará el “acta de apertura de sanción” circunstanciada y motivada, teniendo la entidad de trabajo infractora la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa previa notificación, formulando los alegatos que juzgue pertinentes, promoviendo y evacuando las pruebas que estime conducentes, para culminar con una resolución motivada de infracciones administrativas y, en caso de incumplimiento de las normas previstas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, se le impondrá al empleador la sanción de multa correspondiente.
Finalmente, debe señalarse que dicha providencia administrativa que declare o no con lugar la propuesta de sanción, será dictada por el respectivo Director o Gerente Regional de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) -ahora Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores (GERESAT)-, según el territorio, quien actúa bajo la competencia sancionatoria conferida por Ley al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) (artículo 133), como ente desconcentrado territorial y funcionalmente a fin de proteger y prevenir sobre las condiciones y medio ambiente de trabajo a los trabajadores a nivel nacional.
Ahora bien, advertido lo anterior debe referir esta Sala cuáles son los actos normativos sub-legales dictados por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), que atribuyeron las competencias en materia de condiciones y medio ambiente de trabajo a la entonces Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores estado Monagas y Delta Amacuro (DIRESAT Monagas y Delta Amacuro), a saber:
i) Providencia administrativa N° 3, acta Nro. 23, de fecha 3 de diciembre de 2004, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 38.556, de fecha 3 de noviembre de 2006, emanada del Directorio del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en la cual se dispuso que vista la progresiva organización del Instituto a nivel de infraestructura y de personal a los fines de “desempeñar las funciones conferidas por Ley en todo el territorio nacional”, de acuerdo a los “principios de simplicidad, transparencia y cercanía organizativa a los particulares” dispuestos en el artículo 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, se acordó aprobar la desconcentración funcional y territorial “de las competencias sobre condiciones y medio ambiente de trabajo en el área de prevención, salud, seguridad y bienestar” en las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) creadas de acuerdo a la estructura organizativa y funcional aprobada por el Viceministro de Planificación y Desarrollo, en fecha 25 de noviembre de 2004, en razón de lo cual la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del estado Bolívar, tendría competencia territorial de los estados Amazonas y Delta Amacuro, hasta tanto se crearan las Direcciones Estadales correspondientes.
ii) Providencia administrativa Nro. 103, del 3 de agosto de 2009, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.243, de fecha 17 de agosto de 2009, emanada del ciudadano Jhonny Picone, en su carácter de presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), donde se establece que para lograr “una más eficaz y eficiente atención a los ciudadanos” quedan desconcentradas territorial y funcionalmente “las competencias atribuidas al INPSASEL, según la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo”, quedando desconcentradas territorial y funcionalmente en la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de los estado Monagas y Delta Amacuro (DIRESAT Monagas y Delta Amacuro) adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), con sede en el estado Monagas, designándose al ciudadano Pastor Antonio Colmenarez López como su Director, quien dictó el acto administrativo impugnado en nulidad.
Efectuado el recorrido normativo que antecede, esta Sala indica lo siguiente:
El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) es un instituto autónomo, ratificada su creación en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para el control y promoción de las condiciones de seguridad, higiene y ambiente de trabajo, con potestades sancionatorias por Ley y, ante la existencia a nivel nacional de las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) -ahora Gerencias Estadales de Salud de los Trabajadores (GERESAT)-, es que la decisión cuya revisión se solicita emanada de la Sala de Casación Social, para examinar la relación que los vincula observó la “desconcentración funcional [y territorial] de las competencias sobre condiciones y medio ambiente de trabajo” que a estas Direcciones Estadales le fueron transferidas del Instituto indicado mediante actos normativos de rango sub-legal, encontrándose insertas en la estructura de éste como unidades administrativas desconcentradas.
En este sentido, esta desconcentración tiene su fundamento en el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, que dispone lo siguiente:
“Principio de desconcentración funcional y territorial
Artículo 31. Para el cumplimiento de las metas y objetivos de la Administración Pública se podrá adaptar su organización a determinadas condiciones de especialidad funcional y de particularidad territorial, transfiriendo atribuciones de sus órganos superiores a sus órganos inferiores, mediante acto normativo de conformidad con la presente Ley.
La desconcentración de atribuciones en órganos inferiores de los entes públicos podrá revertirse mediante la modificación o derogación del instrumento jurídico que le dio origen”.
De conformidad con la normativa en precedencia, a nivel de la Administración Pública existe el principio de desconcentración funcional y territorial, para el cumplimiento de metas y objetivos, donde los órganos superiores podrán transferir atribuciones a sus órganos inferiores, mediante actos normativos.
Al respecto, esta Sala en sentencia Nro. 1812, de fecha 20 de octubre de 2006, caso: “Francisco Ramos Marín”, ratificada en fallo Nro. 389, del 14 de mayo de 2014, caso: “Corporación Exxa Internacional, C.A.”, explicó la figura de la desconcentración en los términos siguientes:
“En este orden de ideas, sobre el particular ha señalado el Dr. José Peña Solís (Manual de Derecho Administrativo, Colección de Estudios Jurídicos, Tribunal Supremo de Justicia, Nº 5, Vol. II, p. 333), que la desconcentración se caracteriza así:
1) Es una fórmula organizativa que permite transferir la competencia (dirección, el gobierno y la administración del Poder Judicial), de un órgano superior que la tiene previamente asignada (Tribunal Supremo de Justicia) a un órgano inferior (Dirección Ejecutiva de la Magistratura), con la finalidad de optimizar el funcionamiento de la Administración.
2) La transferencia o traslado de competencia está fundamentado en un instrumento normativo que puede ser de rango legal o sublegal. (…)
3) De otro lado, por cuanto el traslado de competencia derivado de la desconcentración se hace mediante un instrumento normativo, la misma tiene carácter permanente, razón por la cual se transfieren todos los atributos de esas competencias, en cuanto a sus atribuciones. Lo anterior trae como consecuencia que las competencias transferidas no resulten susceptibles de revocación por parte del órgano superior, y la única forma en que puedan ser modificadas, es a través de la modificación de dicho instrumento normativo, por quien lo creó. (…)
4) Como quiera que la transferencia de competencia se efectúa entre un órgano superior (Tribunal Supremo de Justicia) y un órgano inferior (Dirección Ejecutiva de la Magistratura) la relación está presidida por el principio de jerarquía.
A lo anterior habría que agregar que los órganos desconcentrados pueden gozar de autonomía presupuestaria, administrativa, financiera o de gestión, conforme a lo previsto en el artículo 90 de la Ley Orgánica de la Administración Pública. Este mismo dispositivo legal, establece que existe control jerárquico por parte del superior sobre el órgano desconcentrado respecto de aquellas atribuciones de dirección que no se les haya transferido y ejercerá control que especialmente se determine sobre el ejercicio de las atribuciones transferidas.”
(…Omissis…)
En opinión de la Sala, en los órganos desconcentrados, existe un menor grado de subordinación, por cuanto a éstos se les ha transferido el ejercicio de la competencia y de forma permanente, lo que implica un mayor grado de autonomía respecto al órgano superior en cuya estructura se encuentra inserto, y precisamente se adopta dicha técnica de desconcentración para que el órgano pueda actuar la competencia con mayor libertad y eficacia, sin que deba estar recibiendo instrucciones y ordenes del superior para poder ejercer su competencia. De allí que los funcionarios que actúan por el órgano desconcentrado sean directamente responsables del ejercicio de la competencia que tiene atribuida (véase artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública), sin menoscabo de los controles que ejerce el superior en cuanto al ejercicio de esa competencia (verbigracia, aprobación de memoria y cuenta, de planes y proyectos).
En contraposición a esto, el órgano que no es desconcentrado, ejerce una competencia que corresponde al superior por cuanto no le ha sido transferida, y por tanto, actúa la competencia bajo órdenes e instrucciones del superior, quien en definitiva es el responsable por el ejercicio de la misma y puede avocarse a ejercer la competencia que actúa ordinariamente el órgano inferior, lo cual no puede ocurrir cuando se trata de un órgano desconcentrado, pues para que el superior pueda actuar la competencia del órgano desconcentrado requiere que ésta retorne a él, mediante un acto normativo de igual o superior rango que el que la transfirió. (…)
Conforme a lo anterior, tratándose de un órgano que ejerce una función administrativa, inserto dentro de la estructura organizativa del Tribunal Supremo de Justicia como máxima autoridad del Poder Judicial, el control por excelencia es el de jerarquía. Sin embargo, el hecho de que haya una relación de jerarquía, no supone que el órgano controlado no tenga autonomía frente al que ejerce el control, como antes lo apuntó este fallo” (Subrayado del texto y negrillas de esta Sala).
Conforme a lo establecido por esta Sala en la sentencia parcialmente transcrita supra, la transferencia o traslado de competencias derivada de la desconcentración, se realiza con la finalidad de optimizar el funcionamiento de la Administración y está fundamentado en un instrumento normativo que puede ser de rango legal o sublegal, con carácter permanente, comportando la transferencia de ejercicio de todos los atributos de esas competencias, salvo la modificación de dicho instrumento normativo por quien lo creó, estando la relación presidida por el principio de jerarquía sobre el ejercicio de las atribuciones transferidas, pero teniendo el órgano desconcentrado libertad y eficacia en su actuación respecto al órgano superior en cuya estructura se encuentra inserto.
Ahora bien, con motivo de los elementos normativos referidos ut supra y atendiendo al criterio sobre el principio de la desconcentración indicado, esta Sala en el presente caso determina lo siguiente:
1. El Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) creó la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Monagas y Delta Amacuro (DIRESAT Monagas y Delta Amacuro) y nombró a su Director Estadal, desconcentrando territorial y funcionalmente sus competencias legales, por actos normativos publicados en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela (Cfr. Providencias administrativas N° 3, acta Nro. 23, de fecha 3 de diciembre de 2004, Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 38.556, del 3 de noviembre de 2006 y; Nro. 103, de fecha 3 de agosto de 2009, Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.243, del 17 de agosto de 2009).
2. El Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) atribuyó las competencias que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo le confieren, a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Monagas y Delta Amacuro (DIRESAT Monagas y Delta Amacuro), entre las que se encuentran la de aplicar sanciones por el incumplimiento del empleador a las normativas contenidas en la referida Ley, su Reglamento y Normas Técnicas (artículos 18, numeral 7 y 133 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo).
3.La Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Monagas y Delta Amacuro (DIRESAT Monagas y Delta Amacuro) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), a través de su Director, al dictar el acto administrativo de imposición de sanción de multa ejerció la atribución que le fue transferida (Cfr. Providencias administrativas N° 3, acta Nro. 23, de fecha 3 de diciembre de 2004, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 38.556, del 3 de noviembre de 2006 y; Nro. 103, de fecha 3 de agosto de 2009, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.243, del 17 de agosto de 2009).
4. La competencia que ejerce la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Monagas y Delta Amacuro (DIRESAT Monagas y Delta Amacuro) es de carácter permanente en el estado Monagas (Cfr. Providencia administrativa Nro. 103, de fecha 3 de agosto de 2009, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.243, del 17 de agosto de 2009).
5. Se encuentra presente la relación de jerarquía del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), que goza de autonomía.
6. El acto administrativo que dictó la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Monagas y Delta Amacuro (DIRESAT Monagas y Delta Amacuro), en ejercicio de sus competencias, es recurrible en vía administrativa a través de los recursos administrativos previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a saber, el recurso de reconsideración ante el funcionario que lo dictó, siendo el recurso jerárquico competencia del Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).
A tal efecto, con fundamento en las normas que rigen la materia especial de prevención, salud y seguridad laborales, lo cual incluye el aspecto sancionatorio y, los actos normativos dictados por el Instituto en referencia, considera esta Sala que la sentencia de la Sala de Casación Social analizó correctamente el asunto sometido a su estudio al declarar improcedente la denuncia formulada por la apelante, determinando que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Monagas y Delta Amacuro (DIRESAT Monagas y Delta Amacuro) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), tiene la “competencia por la materia y por el territorio y un Director el cual actuó ajustado a las funciones que le fueron conferidas”, para imponer sanción de multa a la entidad de trabajo accionante en nulidad, que incumplió con las normativas de prevención, salud y seguridad establecidas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Debiendo destacar esta Sala, el planteamiento de la solicitante en revisión en pretender, que esos expedientes sean enviados a la sede de la presidencia del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en la ciudad de Caracas, para que el Presidente proceda a dictar la providencia administrativa sancionatoria respectiva, lo cual sería contrario a las metas y objetivos de la Administración Pública y a los principios de economía, celeridad, simplicidad administrativa, eficacia, transparencia, cercanía organizativa a los particulares y desconcentración funcional y territorial, contenidos en los artículos 10, 22 y 31 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que, deben evitarse los retardos en los procedimientos, procurar disminuir el gasto público, evitar los gastos innecesarios de traslado a las partes y la saturación de los Tribunales Superiores del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas ante los recursos de nulidad que se interpongan.
La Sala concluye, que ostentando el Director de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Monagas y Delta Amacuro (DIRESAT Monagas y Delta Amacuro) adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) la potestad para sancionar e imponer multas, actuando ajustado a la atribución legal que le fue conferida a dicha Dirección Estadal por el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), con observancia al principio de legalidad de la función administrativa (artículo 137 Constitucional) por el cual “[a] las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público (…) deben sujetarse las actividades que realicen”, la imposición de la sanción pecuniaria por la cantidad de dos millones quinientos diecinueve mil doscientos ochenta y seis bolívares con cero céntimos (Bs. 2.519.286,00) a la entidad de trabajo Granjas la Caridad C.A. (GRALACA) -solicitante de la revisión- se efectuó bajo la competencia legalmente conferida resultando improcedente el alegato de incompetencia formulado. Así se establece.
2) Por otro lado, la parte actora en la solicitud de revisión denuncia, que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Monagas y Delta Amacuro (DIRESAT Monagas y Delta Amacuro) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), inició una investigación en la sede de la entidad de trabajo bajo el expediente Nro. MON-31-IN-09-150, no obstante, asignó otros números de expedientes para dictar una primera providencia administrativa que declara sin lugar y, un segundo acto administrativo donde impone la sanción de multa sobre el mismo caso y sin darle la oportunidad de cuestionar las copias certificadas del expediente ya decidido. En este sentido, indicó la sentencia sujeta a revisión, que se trataban de dos actos diferentes, siendo que -a juicio de la solicitante- la administración reeditó el acto administrativo, prescindiendo de forma absoluta del procedimiento, al violar la cosa juzgada administrativa.
Al respecto, la sentencia de la Sala de Casación Social objeto de análisis constató que sobre la entidad de trabajo accionante en nulidad se tramitaron dos procedimientos sancionatorios con consecuencias distintas, indicando lo siguiente:
a) El expediente donde se dictó la providencia administrativa Nro. 012/2011, del 28 de marzo de 2011, le fue asignado el Nro. USMON/012/2011 con motivo a la “propuesta de sanción presentada en fecha 08/02/2011, por la funcionaria Elimar Acosta, adscrita a la Diresat Monagas y Delta Amacuro” con “ACTA DE APERTURA” de fecha 9 de febrero de 2011, determinándose que la entidad de trabajo sí mantenía en funcionamiento el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, motivo por el cual declaró sin lugar la sanción.
b) El expediente donde se dictó la providencia administrativa Nro. 031/2011, del 3 de agosto de 2011, que declara con lugar la propuesta de sanción objetada en nulidad, le fue asignado el Nro. USMON/026/2011 en virtud del “informe de [p]ropuesta de [s]anción, presentado en fecha 25/03/2011, ante la Unidad de Sanción adscrita a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Monagas y Delta Amacuro, por la funcionaria Elimar Acosta, perteneciente a la Coordinación Regional de Inspección de la DIRESAT Monagas y Delta Amacuro” con “ACTA DE APERTURA” de fecha 12 de abril de 2011, siendo los motivos que originaron el acto y que fueron decididos como incumplimientos los relativos a “no elaborar e implementar el Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, por no impartir a los trabajadores y trabajadoras formación teórica y práctica, suficiente, adecuada y en forma periódica, para la ejecución de las funciones inherentes a su actividad y el uso de equipos de protección personal, al no garantizar todos los elementos de saneamiento básicos en los puestos de trabajo y en las áreas adyacentes a los mismos; por no identificar, evaluar y controlar las condiciones y medio ambiente de trabajo que puedan afectar tanto la salud física como mental de los trabajadores y trabajadoras en el centro de trabajo, y por no organizar los sistemas de atención de primeros auxilios, transporte de lesionados, atención de emergencias y planes de contingencia”.
Así las cosas en cuanto al trámite procesal realizado por el ente administrativo, observa la Sala que ante la investigación de incumplimientos a las normativas de seguridad y salud laboral, el Inspector en Seguridad y Salud de los Trabajadores dictó dos informes de propuesta de sanción basados en incumplimientos distintos, motivo por el cual el funcionario adscrito a la Coordinación Regional de Sanciones de la “DIRESAT Monagas y Delta Amacuro” asignó números de expedientes a cada procedimiento sancionatorio con las mismas copias certificadas de las actuaciones relativas a la fase contentiva de inspecciones, no resultando violatorio del debido proceso y derecho a la defensa pues, como lo determinó la decisión sujeta a revisión, en cada expediente sancionatorio “la empresa fue debidamente notificada y consignó escrito de alegatos y defensas [y] promovió pruebas”.
Ahora bien, sobre el acto reeditado, esta Sala en las sentencias Nros. 0946, 0967, 0993 y 0293 de fechas 11 de julio de 2002, 1° de julio de 2009, 9 de agosto de 2017 y 8 de marzo de 2018, casos: Francisco Casas Ocando, Diversiones Las Vegas 2011-A, C.A., Federación de Colegios de Contadores Públicos de Venezuela y Corporación Candyven, C.A., respectivamente, expuso lo siguiente:
“Realizadas las consideraciones anteriores, es necesario para esta Sala entrar a analizar la figura de la reedición del acto administrativo, a los fines de determinar si la Resolución de Imposición de Sanción y Determinación de Intereses Moratorios Nro. SNAT/INTI/GRTICERC/DR/ACOT/RET/2014/ 1417 de fecha 21 de mayo de 2014, notificada el 8 de junio de 2015, constituye una reproducción de las Resoluciones Nros. SNAT/INTI/ GRTI/CE/DSA-R/2012-380 antes referida, y la “Resolución SNAT/INTI/ GRTI/CE/DSA-R/2012-092 de fecha 30 de abril de 2012”. A tal efecto se observa lo siguiente:
En sentencia Nro. 952 de fecha 18 de agosto de 1997, dictada por la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, la cual se mantiene vigente por no contrariar los postulados contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se sostuvo respecto de los actos reeditados que:
‘La reedición de un acto es un mecanismo que se ubica dentro de la esfera de la desviación de poder, por cuanto a través del mismo se dicta un nuevo acto por una autoridad pública que se presenta idéntico en su contenido y finalidad a uno precedentemente dictado por la misma autoridad, o por otra de su propia esfera de competencias, cuyo objetivo se presume constituido por la intención del órgano autor del acto de reafirmar el contenido de su decisión originaria, cuando ya han operado los mecanismos para el ejercicio del control de la legitimidad ante el órgano competente.
Los supuestos generales para que se realice la reedición del acto están constituidos por: 1. Es dictado un acto idéntico o semejante en sus elementos esenciales a un acto precedente, que ha sido impugnado o cuya eficacia ha sido suspendida o se encuentra en curso de serlo; 2. A través del nuevo acto se trata de eludir el control del juez sobre el acto originario o desconocer la protección que el mismo le ha otorgado o puede otorgarle al administrado.
En general se estima en la doctrina de avanzada que se tendrá como el mismo acto objeto de un recurso contencioso-administrativo originario que hubiese sido objeto de suspensión o de nulidad, a los actos posteriores de la Administración, que conserven en esencia su mismo contenido, objeto y finalidad y se destinen a los mismos sujetos’.” (Destacado del texto).
De la sentencia citada se desprende, que para que se considere reeditado el acto, debe ser dictado por la misma autoridad que lo emitió o por alguna otra competente y su objeto, contenido y finalidad deben ser semejantes en su esencia, vale decir, debe existir identidad entre los actos de que se trate.
En este sentido, determina esta Sala que en el caso sub examine los incumplimientos a las normas de salud y seguridad laboral analizados y decididos en cada providencia administrativa no se encuentran discutidos ni sancionados repetidamente en el otro acto administrativo; el objeto, contenido y finalidad de los actos administrativos no eran semejantes en su esencia, no existía identidad entre los mismos, por lo que no hubo reedición del acto administrativo en aplicación de la interpretación jurisprudencial de este Máximo Tribunal citada supra, ni la consecuente violación a la cosa juzgada administrativa, pues como recalcó la sentencia de la Sala de Casación Social “si bien es cierto que existen dos propuestas de imposición de sanciones contra la empresa Granjas La Caridad, C.A., las mismas no guardan relación, en cuanto a los motivos que llevaron a la funcionaria encargada a levantar los respectivos informes de propuesta de sanción en contra de la empresa descrita anteriormente, por tanto, no existe la alegada cosa juzgada administrativa prevista en el artículo 19 numeral 2° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual establece que serán nulos aquellos actos cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya creado derechos particulares, en virtud de que, si bien es cierto que ambos actos administrativos se encontraban relacionados con la misma empresa, los mismos no versan sobre el mismo incumplimiento”, de lo que se evidencia que el análisis efectuado por la decisión sujeta a revisión se encuentra ajustado a derecho. Así se establece.
Por los motivos expuestos, esta Sala considera que la sentencia sujeta a revisión no viola ni menoscaba derechos y garantías constitucionales, por el contrario respeta las formas procesales como garantía del orden público, del debido proceso, de la tutela judicial efectiva y de los derechos constitucionales de las partes. (Cfr. Sentencias de esta Sala Nros. 1105 del 7 de junio de 2004 y 418 del 7 de abril de 2015).
En consecuencia, visto que no se da ninguno de los supuestos para que proceda la revisión constitucional, esta Sala, de conformidad con las motivaciones antes expuestas, declara que no ha lugar la solicitud de revisión de la sentencia N° 1051 proferida por la Sala de Casación Social de este Tribunal Supremo de Justicia, el 6 de noviembre de 2013, con ocasión a la demanda de nulidad que interpuso la hoy solicitante de la revisión constitucional. Así se decide”.
Comentario de Acceso a la Justicia: En el caso que se analiza se plantea una revisión constitucional de la sentencia 1051 dictada por la Sala de Casación Social la cual declaró sin lugar el recurso de apelación interpuesto por la demandante Granjas la Caridad C.A. (GRALACA), contra la decisión emanada del Juzgado Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Monagas, que declaró sin lugar la demanda, en el juicio que por acción contencioso administrativa de nulidad intentara la solicitante de la providencia administrativa emitida por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Monagas y Delta Amacuro del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), donde impuso una sanción pecuniaria por la cantidad de Bs. 2.519.286,00, por la comisión de infracciones leves, graves y muy graves, previstas en los artículos 118, 119 y 120 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Entre los planteamientos se destaca la figura de la reedición del acto administrativo ante los incumplimientos a las normas de salud y seguridad laboral analizados y decididos en cada providencia administrativa impugnada. Para el juez constitucional el objeto, contenido y finalidad de los actos administrativos no eran semejantes en su esencia, no existía identidad entre los mismos, por lo que no hubo reedición del acto administrativo.
La SC resalta que el juez de casación social advirtió correctamente que el hecho de que si bien es cierto existen dos propuestas de imposición de sanciones contra la empresa Granjas La Caridad, C.A., las mismas no guardan relación, en cuanto a los motivos que llevaron a la funcionaria encargada a levantar los respectivos informes de propuesta de sanción en contra de la empresa.
Es importante subrayar que la reedición del acto administrativo, según la jurisprudencia del máximo tribunal del país, es un mecanismo que se ubica dentro de la desviación de poder, “por cuanto a través del mismo se dicta un nuevo acto por una autoridad pública que se presenta idéntico en su contenido y finalidad a uno precedentemente dictado por la misma autoridad, o por otra de su propia esfera de competencias, cuyo objetivo se presume constituido por la intención del órgano autor del acto de reafirmar el contenido de su decisión originaria, cuando ya han operado los mecanismos para el ejercicio del control de la legitimidad ante el órgano competente” (sentencia 946/2002, del 11 de julio, ponencia del magistrado Levis Ignacio Zerpa, caso Francisco Casas Ocando vs. Ministerio del Trabajo).
Si bien no existe una prohibición legal expresa en relación con la reedición del acto, indudablemente se trata de una burla del órgano administrativo que viola el principio de legalidad teleológica, pues busca esquivar el conocimiento por parte del juez.
La reedición del acto tiene la finalidad de inducir a declarar que el juez no tiene materia sobre la cual decidir, si hay un acto posterior al originariamente impugnado que, por recaer sobre su mismo objeto, puede considerarse como revocatorio del precedente. Ese nuevo acto, que es idéntico o semejante en sus elementos esenciales a una decisión precedente, trata de eludir el control del juez sobre el acto originario o desconocer la protección que el mismo le ha otorgado o puede otorgarle al administrado.
Curiosamente la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, derogada desde el 2009 por la Ley Orgánica de Procesos Electorales, contenía en el artículo 239 la prohibición de innovar en la materia principal del acto impugnado por parte de un organismo público, una vez interpuesto el recurso electoral. La disposición en cuestión expresamente señalaba que “Pendiente de sustanciación y decisión el Recurso Contencioso-Electoral, ningún órgano electoral o público puede dictar providencia que directa o indirectamente pueda producir innovación en lo que sea materia principal del mismo, a menos que la Sala o la Corte ordenen lo contrario”.
Acceso a la Justicia considera que sería favorable desarrollar este tipo de normas en el sistema jurídico venezolano que impida esta praxis de la Administración pública, y de esta manera brindar certeza y seguridad jurídica a la ciudadanía.
Voto Salvado: No tiene
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/noviembre/321245-1051-251122-2022-15-1429.HTML
