Sala: Político Administrativa
Tipo de recurso: Recurso de Nulidad
Materia: Derecho Administrativo
N° de Expediente: 2021-0026
Ponente: Juan Carlos Hidalgo Pandares
Fecha: 28 de mayo de 2024
Caso: CECILIA GARCÍA-AROCHA MÁRQUEZ, RECTORA DE LA UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA (UCV), MILENA BRAVO DE ROMERO, RECTORA DE LA UNIVERSIDAD DE ORIENTE (UDO), MARIO BONUCCI, RECTOR DE LA UNIVERSIDAD DE LOS ANDES (ULA), ENRIQUE AURELIO PLANCHART ROTUNDO, RECTOR DE LA UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR (USB), RITA ELENA AÑEZ, RECTORA DE LA UNIVERSIDAD EXPERIMENTAL POLITÉCNICA ANTONIO JOSÉ DE SUCRE (UNEXPO) y RAÚL LÓPEZ SAYAGO, RECTOR DE LA UNIVERSIDAD PEDAGÓCICA LIBERTADOR (UPEL), sin identificación en autos, interpusieron demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar contra “(…) el supuesto acto emanado del [MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA] y su medida de ejecución, la cual fue notificada a las Universidades Públicas por el Director General (E) de la Oficina de Planificación y Presupuesto de dicho Ministerio, mediante el oficio número 111-opp-of-2021-0036 de fecha 09 de marzo de 2021 [quien] siguiendo instrucciones del MINISTRO [notificó que] (…) a partir de la 1era quincena del mes de marzo, los pagos de sueldos y salarios del personal de las universidades y entes adscritos se har[ían] efectivos mediante la plataforma Patria”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Decisión:
1.- Que es COMPETENTE para conocer la demanda de nulidad ejercida conjuntamente con amparo cautelar.
2.- INADMISIBLE la demanda de nulidad incoada.
Extracto:
“…corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda. A tal efecto deberán examinarse las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Aprecia la Sala que en el presente caso, la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo cautelar fue incoada contra el contenido del Oficio número 111-OPP-OF-2021-0036 de fecha 9 de marzo del 2021, suscrito por el Director de General (E) de la Oficina de Planificación y Presupuesto del Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria, el cual señala la parte actora “(…) a) carece de toda referencia al acto administrativo que le sirve de soporte fáctico y jurídico; (…) b) que dicha ejecución es de un supuesto acto emanado del Ministro César Trompiz, que se desconoce totalmente, porque en la notificación que practicó el Director Ministerial no hace referencia al mismo en cuanto a su existencia (identificación, fecha de emanación, contenido, motivación, etc.)”. (Destacado de la Sala).
Al respecto, se indica que se acompaña al libelo, copia del hipotético “acto administrativo” cuyo contenido se impugna.
Sobre el particular, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos señala lo siguiente:
“Artículo 7. Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la ley, por los órganos de la administración pública”.
“Artículo 18. Todo acto administrativo deberá contener:
1. Nombre del Ministerio u organismo a que pertenece el órgano que emite el acto.
2. Nombre del órgano que emite el acto.
3. Lugar y fecha donde el acto es dictado.
4. Nombre de la persona u órgano a quien va dirigido.
5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes.
6. La decisión respectiva, si fuere el caso.
7. Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben, con indicación de la titularidad con que actúen, e indicación expresa, en caso de actuar por delegación, del número y fecha del acto de delegación que confirió la competencia.
8. El sello de la oficina.
El original del respectivo instrumento contendrá la firma autógrafa del o de los funcionarios que lo suscriban. En el caso de aquellos actos cuya frecuencia lo justifique, se podrá disponer mediante decreto, que la firma de los funcionarios sea estampada por medios mecánicos que ofrezcan garantías de seguridad”.
Por su parte, esta Sala ha definido los actos administrativos indicando que “(…) tanto la doctrina más calificada en la materia, como la jurisprudencia de este Máximo Tribunal, han definido a los ‘actos administrativos’ -en términos generales- como toda declaración de voluntad, de juicio o de conocimiento, emanadas de los órganos que integran la Administración, en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la potestad reglamentaria, que producen efectos de derecho, generales o individuales en la esfera jurídica de los administrados”. (Vid., sentencias de esta Sala números 697 del 21 de mayo de 2002 y 1051 del 30 de septiembre de 2015). (Resaltado de la Sala).
Asimismo ha establecido que la “noción de acto administrativo prevista en la norma antes citada constituye una definición restringida, pues califica como tal la declaración de voluntad emanada de ‘los órganos’ de la Administración Pública, sin incluir otras categorías como lo serían los actos emanados de otros órganos del Poder Público distintos a la Administración en sentido orgánico, siempre que actúen en ejercicio de la función administrativa, como lo ha reconocido la doctrina patria desde tiempos remotos”. (Ver sentencia número 1428 del 2 de noviembre de 2011).
En ese sentido, antes de continuar con el análisis de lo que es un acto administrativo, y determinar si una “supuesta instrucción del Ministro” de la manera planteada por la parte actora en su escrito libelar, lo es o no, se debe afirmar que lo precisado en los términos aludidos de los requisitos formales y esenciales que lo conforman, no constituye un acto administrativo; siendo así, esta Sala advierte que estamos en presencia de lo que se conoce en la doctrina y la jurisprudencia como el “acto inexistente”, debido a que no puede ser acto administrativo cualquier actuación que se señale como tal, sin que la misma haya sido dictada conforme a la Ley, cumpliendo con los extremos de los artículos 7, 9, 18, 19, 72 y 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos “(…) con lo cual carece de presunción de legitimidad, ejecutividad y ejecutoriedad, y corresponde tratarlo como un no-acto administrativo, dado que no es necesario hacer una teoría de acto inexistente, porque todo lo que no es acto administrativo vale tanto como un acto administrativo nulo: Nada”, es decir que nunca tuvo efectos jurídicos (Gordillo Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo 5. Primera Edición. Buenos Aires. Argentina. 2012. Pág. 246 y 247). (Vid., sentencia de esta Sala número 0444 del 11 de agosto de 2022).
En cuanto a la tesis del acto inexistente, se tiene que “(…) la jurisprudencia ha hecho uso del concepto de inexistencia, cuando ha tenido que reconocer que no hay existencia de acto administrativo. Ello se debe a que se trata de situaciones en la que el acto administrativo no se perfeccionó o no se formó siquiera en apariencia, de modo que a simple vista se descarta como tal, lo cual ocurre cuando no se reúnen los elementos de existencia o los requisitos esenciales. Por lo tanto, la figura de la inexistencia del acto administrativo, como situación autónoma e independiente de la anulación, consiste en el supuesto de que el acto no alcanzó a nacer o surgir en la vida jurídica, es decir que lo que se pretende aducir como tal, no mereció siquiera la presunción de la legalidad”. (Berrocal Guerrero Luis Enrique, “Manual del Acto Administrativo”, Sexta Edición, Librería y Ediciones del Profesional LTDA. 2014. Pág. 534. Bogotá Colombia). (Vid., sentencia de esta Sala número 0444 del 11 de agosto de 2022).
Ante tal perspectiva, en el presente caso como ha sido expuesto no se acompaña al libelo, original o copia del hipotético “acto administrativo” cuyo contenido se impugna.
Igualmente se advierte que tampoco puede atribuírsele autoría en forma fehaciente y clara al “supuesto acto administrativo”.
Lo expuesto determina que la parte actora no cumplió con una carga procesal esencial, que no puede ser suplida por esta Sala.
En este sentido, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa dispone lo siguiente:
“Artículo 35.- Inadmisibilidad de la demanda. La demanda se declarará inadmisible en los supuestos siguientes:
(…)
4. No acompañar los documentos indispensables para verificar su admisibilidad (…)”.
Conforme a la norma citada, constituye una causal de inadmisibilidad de la demanda no acompañar los documentos indispensables para verificar su admisibilidad.
Como ha sido expresado en las líneas que anteceden, en el presente caso no se cumplió con lo preceptuado en la Ley, toda vez que lo consignado no demuestra la existencia de un acto jurídico y mucho menos de lo que la ley y la jurisprudencia califican como un acto administrativo.
Por las razones indicadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 numeral 4 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, resulta inadmisible la presente demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar. Así se determina”.
Comentario de Acceso a la Justicia: Bajo el pretexto de la “inexistencia del acto” , la SPA resolvió desechar de plano una demanda de nulidad que en el 2021 un grupo de universidades públicas presentó contra la decisión del Gobierno nacional de querer pagar los sueldos de los profesores y demás trabajadores a través de la “plataforma Patria”.
La Sala consideró que la parte demandante no consignó los documentos fundamentales que acompañaran su pretensión de nulidad y amparo cautelar, según el artículo 35.4 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
La SPA insistió -sin novedad alguna- su posición de rechazo a cualquier tipo de medio procesal que cuestiona la decisión gubernamental referente al pago de las nóminas de los docentes y trabajadores de las universidades públicas del país por medio del “Sistema Patria”, una medida que fue anunciada por el Gobierno nacional en el pasado mes de marzo de 2021, y que indudablemente es violatoria de la autonomía de las universidades.
Frente a la aplicación de este tipo de medidas el Gobierno solo desconoce la autonomía económica y financiera que gozan las universidades para organizar y administrar su patrimonio (artículo 9.4 de la Ley de Universidades).
La posibilidad de mantener el control en el pago de nóminas universitarias a través del “Sistema Patria” representa una grave violación del artículo 109 de la Carta venezolana que consagra el respeto a la autonomía universitaria.
Sin embargo, en la sentencia que se analiza la SPA apeló a un argumento inaceptable e irrazonable para desestimar la acción de nulidad, toda vez que sostener la inexistencia de la decisión de realizar los pagos universitarios a través del “Sistema Patria” desconoció la obligación de admitir la demanda de nulidad que contra ese acto administrativo fue presentada por varias universidades nacionales.
Debe quedar claro que la Sala vuelve a utilizar un argumento falaz para impedir a las universidades públicas a ejercer la tutela de su autonomía. Para el juez administrativo quien pretenda reclamar o cuestionar algún acto o decisión del Gobierno nacional, sin duda estaría sometido a una situación de indefensión ante la parcialización del TSJ y demás tribunales del país.
Finalmente, vale acotar que la Sala tardó tres años para pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda, lo cual representa un alarmante retardo procesal, que atenta contra la tutela judicial efectiva y el debido proceso.
Voto salvado: No tiene
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/mayo/334751-00307-28524-2024-2021-0026.HTML
