Sala: Político-Administrativa
Tipo de recurso: Demanda de nulidad
Materia: Derecho administrativo
N° de Expediente: 2014-0801
N° de Sentencia: 0019
Ponente: Bárbara Gabriela César Siero
Fecha: 10 de febrero de 2022
Caso: Sociedad mercantil IBH DE VENEZUELA, C.A. interpuso demanda de nulidad con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos contra el Decreto Presidencial Nro. 697 del 19 de diciembre de 2013, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 6.119 Extraordinario de esa misma fecha, mediante el cual el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA declaró, entre otras consideraciones, la afectación de “(…) los bienes muebles, inmuebles y bienhechurías que sirven para el funcionamiento de la sociedad mercantil ORINOCO IRON S.C.S., y sus empresas filiales, los cuales se consideran indispensables para la ejecución de la Obra: ‘FORTALECIMIENTO DE LA REDUCCIÓN DIRECTA DEL MINERAL DE HIERRO Y GENERACIÓN DE BRIQUETAS EN CALIENTE QUE CONTRIBUYAN CON EL SECTOR INDUSTRIAL SIDERÚRGICO (…)” y, en consecuencia, ordenó “(…) la adquisición forzosa de los mismos (…)”. (Negrillas y mayúsculas del original)
Decisión: Declara SIN LUGAR la demanda de nulidad ejercida por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil IBH DE VENEZUELA, C.A., contra los Decretos Presidenciales Nros. 695 y 697 de fecha 19 de diciembre de 2013, publicados en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 6.119 Extraordinario de la misma fecha. En consecuencia, se declaran FIRMES los actos impugnados.
Extracto: “…denunció la parte actora que los decretos impugnados se encuentra afectados del vicio de usurpación de funciones, en tal sentido señaló que el “(…) sistema de la garantía constitucional expropiatoria [prevé] que la expropiación se lleve a cabo mediante cauces formales preestablecidos en la ley de la materia para la protección efectiva y plena de las garantías jurídicas del sujeto afectado por la expropiación (…)”. (Agregado de la Sala).
Sostuvo que el artículo 116 del Texto Constitucional establece “(…) que la expropiación solo procederá por causa de utilidad pública o de interés general que establezca la ley. En consecuencia es necesario que el Legislador establezca las formalidades señaladas previamente o, al menos, fije rigurosamente los parámetros que permitirán establecer las causas de utilidad pública o de interés social (…). Ahora bien, uno de los efectos fundamentales de la declaratoria formal de utilidad pública o interés social es que ella se constituye en un presupuesto del proceso expropiatorio y, por consiguiente, en el titulo legitimador del ejercicio de la potestad expropiatoria (…)”. (Sic).
Destacó que “(…) las autoridades competentes para hacer [esa] calificación son, de conformidad con el Artículo 13 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, las siguientes: la Asamblea Nacional, y en su receso, la Comisión Delegada (…). Evidentemente la declaratoria de utilidad pública o de interés social deriva del ejercicio de un poder conferido al Poder Legislativo, quien es el órgano llamado a valorar cuando se está en presencia de un bien o de una obra de utilidad pública (…)”. (Sic). (Agregado de la Sala).
Igualmente señalaron los apoderados judiciales de la actora que el artículo 4 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social “(…) pone de manifiesto la naturaleza de ‘orden público’ que tiene la legislación expropiatoria (…) [y por tanto] es con sujeción al texto [del señalado cuerpo normativo] que compete al Poder Legislativo efectuar la declaratoria formal de utilidad pública, que constituye un supuesto insoslayable, necesario más no suficiente, para efectuar la expropiación de cualquier clase de derecho o bienes (…)”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Además plantearon que el artículo 14 eiusdem prevé dos supuestos respecto de los cuales no resulta necesaria la declaratoria previa de utilidad pública o interés social, toda vez que el Legislador efectuó de forma anticipada una declaratoria general de utilidad pública, y en ese sentido aseveraron “(…) que el DECRETO DE AFECTACIÓN N° 697 no podía dictarse sin la declaratoria formal previa de utilidad pública, pues, por una parte, la obra de ‘FORTALECIMIENTO DE LA TRANSFORMACIÓN DEL MINERAL DE HIERRO Y GENERACIÓN DE BRIQUETAS EN CALIENTE QUE CONTRIBUYAN CON EL SECTOR INDUSTRIAL SIDERURGICO’ no se encuentra enunciada en los supuestos de construcción de obras que menciona la norma de manera genérica (…) [asimismo], cabe destacar que el [mencionado Decreto] no contiene referencia alguna de la declaración formal y singular de utilidad pública que previamente debió realizar la Asamblea Nacional (…)”. (Sic), (Agregados de este fallo).
En ese contexto aseveró que en el presente caso se usurparon las funciones del Poder Legislativo “(…) como lo es la legislación en materia de expropiación por causa de utilidad pública o social que consagra el Artículo 156.32 de la [Constitución de la República Bolivariana de Venezuela] (…)”. (Agregado de la Sala).
Señalado lo anterior, resulta necesario precisar que tanto la doctrina como la jurisprudencia de este Máximo Tribunal, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber: la usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones. La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes, según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias; y se establece, por otra parte, que sólo la Ley define las atribuciones del Poder Público, y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.
Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa. (Vid., sentencia de esta Sala Nro. 00074 del 21 de febrero de 2019).
Circunscribiéndonos al caso bajo análisis tenemos que la parte actora considera que el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela usurpo funciones que le son inherentes al Poder Legislativo al momento de dictar los actos cuya nulidad pretende, por cuanto “(…) la legislación en materia de expropiación por causa de utilidad pública o social que consagra el Artículo 156.32 de la [Constitución de la República Bolivariana de Venezuela] (…)”, corresponde a la Asamblea Nacional.
Sobre el particular se insiste que los Decretos Presidenciales Nros. 695 y 697 de fecha 19 de diciembre de 2013, publicados en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 6.119 Extraordinario de la misma fecha, disponen como sustento legal, entre otras, lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley de Expropiación por Causa de utilidad Pública o Social, el cual prevé lo siguiente:
“Decreto de Expropiación
Artículo 5. E1 Decreto de Expropiación consiste en la declaración de que la ejecución de una obra requiere la adquisición forzosa de la totalidad de un bien o varios bienes, o de parte de los mismos. Dicha declaración le corresponderá en el orden nacional, al Presidente de la República, en el orden estadal al Gobernador, y en los municipios a los Alcaldes.
Decreto de Expropiación requerirá la previa declaratoria de utilidad pública de conformidad con lo establecido en los artículos 13 y 14 de esta Ley”.
Visto lo anterior, resulta necesario revisar el contenido del artículo 13 del referido cuerpo normativo, que establece lo que a continuación se transcribe
“Artículo 13.La Asamblea Nacional y, en su receso, la Comisión Delegada declarará que una obra es de utilidad pública, siempre que en todo o en parte haya de ejecutarse con fondos nacionales, o se le considere de utilidad nacional.
De igual modo procederán los Consejos Legislativos de los estados, cuando se trate de obras que respondan a la administración de éstos. En los municipios la declaratoria de utilidad pública o social es siempre atribución del respectivo Concejo Municipal. El Ejecutivo Nacional queda facultado para decretar de utilidad pública la posesión de aquellos terrenos y construcciones que considere esenciales para la seguridad o defensa de la Nación. En tales casos, el Ejecutivo Nacional dispondrá que se siga el procedimiento de expropiación establecido en la presente Ley”.
Por otra parte, los actos impugnados igualmente establecen como fundamento lo previsto en el artículo 6 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley para la Defensa de las Personal en el Acceso a los Bienes y Servicios, norma que dispone lo siguiente:
“Artículo 6
Declaratoria de Utilidad Pública
Se declaran, y por lo tanto son de utilidad pública e interés social, todos los bienes necesarios para desarrollar las actividades de producción, fabricación, importación, acopio, transporte, distribución y comercialización de bienes y servicios.
El Ejecutivo Nacional podrá iniciar la expropiación de los bienes pertenecientes a los sujetos sometidos a la aplicación de la presente Ley, sin que medie para ello declaratoria previa de utilidad pública e interés social por parte de la Asamblea Nacional.
Igualmente el Ejecutivo Nacional puede iniciar el procedimiento expropiatorio cuando se hayan cometido ilícitos económicos y administrativos de acuerdo a lo establecido en el artículo 114 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los artículos 16, 53 y cualquiera de los supuestos ilícitos administrativos previstos en los artículos 46, 47, 65, 66, 67, 68 y 69 de la presente Ley.
En todo caso, el Estado podrá adoptar la medida de ocupación, operatividad temporal e incautación mientras dure el procedimiento expropiatorio, la cual se materializará mediante la posesión inmediata, puesta en operatividad, administración y el aprovechamiento del establecimiento, local, bienes, instalaciones, transporte, distribución y servicios por parte del órgano o ente competente del Ejecutivo Nacional, a objeto de garantizar la disposición de dichos bienes y servicios por parte de la colectividad. El órgano o ente ocupante procederá a realizar el inventario del activo, y ejecutará las acciones necesarias a objeto de procurar la continuidad de la prestación del servicio o de las fases de la cadena de producción y distribución del consumo que corresponda (…)”. (Negrillas de la Sala).
Precisado lo anterior y del análisis concatenado de las normas antes señaladas, puede colegirse la potestad del Poder Ejecutivo de ordenar la adquisición forzosa de los bienes necesarios para la ejecución de una obra determinada, la cual debe contar con la calificación de ser de utilidad pública previamente otorgada, en los casos de la Ley de Expropiación por Causa de utilidad Pública o Social, por el Poder Legislativo Nacional.
Lo anterior se constituye como uno de los aspectos cardinales de la expropiación en nuestra legislación, no obstante y teniendo en cuenta que la norma antes mencionada data del año 2002, el Ejecutivo Nacional se ha visto en la necesidad de actualizar la normativa relacionada con ese tema, habida cuenta de los indetenibles, ineludibles y vertiginosos cambios que sufren constantemente los supuestos que forman parte de dicha institución, los cuales son producto de la evolución en el avance de las políticas del estado venezolano orientadas a la activación de los sectores económicos productivos, especialmente aquellos que dependen directamente de las directrices emanadas del Ejecutivo, como lo son las empresas básicas.
En ese sentido, el Poder Legislativo paulatinamente ha dotado al Ejecutivo de un abanico de opciones con el objeto dinamizar todos los procesos relativos a la expropiación de bienes en consideración a su indudable utilidad pública, muestra de ello es la antes aludida Ley de Reforma Parcial de la Ley para la Defensa de las Personal en el Acceso a los Bienes y Servicios, que prevé en su artículo 6, citado en acápites anteriores, una declaratoria específica y puntual de utilidad pública e interés social de todos aquellos bienes necesarios para desarrollar las actividades de producción, fabricación, importación, acopio, transporte, distribución y comercialización de bienes y servicios, esto con el ánimo de fortalecer una respuesta dinámica del Ejecutivo al momento de implementar un proyecto de eminente utilidad pública.
Así tenemos que con el respaldo de los aspectos contenidos Ley de Reforma Parcial de la Ley para la Defensa de las Personal en el Acceso a los Bienes y Servicios, relativos a la institución de la expropiación por causa de utilidad pública o social, el Ejecutivo Nacional, a través de los actos cuya nulidad se demanda, determinó la adquisición forzosa de los bienes propiedad de las empresas Orinoco Iron S.C.S y Venezolana de Prerreducidos Caroní, C.A. (VENPRECAR), toda vez que resultaban imprescindibles para la ejecución de la Obra “Fortalecimiento de la Transformación del Mineral de Hierro y Generación de Briquetas en Caliente que Contribuyan con el Sector Industrial Siderúrgico”, cuyo objeto es reimpulsar la capacidad productiva de las industrias básicas dedicadas a la producción de hierro, materia prima necesaria para el proceso de fabricación de briquetas en caliente y de esta forma garantizar a los particulares -ya sean industriales o consumidores finales- el acceso a tales bienes y servicios, lo cual está considerado como un derecho humano por nuestro Texto Fundamental.
De allí que, contrariamente a lo afirmado por la parte accionante, no puede considerarse que en el caso de autos exista una usurpación de las funciones inherentes al Poder Legislativo Nacional por parte del Presidente de la República Bolivariana de Venezuela en razón de haber dictado los actos impugnados, dado que el mismo contaba con la potestad de declarar la adquisición forzosa de los bienes propiedad de las empresas antes mencionadas en razón de la declaratoria expresa contenida en la Ley de Reforma Parcial de la Ley para la Defensa de las Personal en el Acceso a los Bienes y Servicios, que califica como de utilidad pública todos los elementos y particulares ya detallados, por tanto resulta conducente desechar tal argumento”.
Comentario de Acceso a la Justicia: La expropiación se aplica cuando existe una causa de utilidad pública e interés social decretada por el Poder Legislativo, la cual es una condición sine qua non, para que el Ejecutivo Nacional pueda adquirir la propiedad de una persona. Sin esta calificación el Estado no podría expropiar un bien.
Coincidimos con el juez administrativo cuando subraya que la declaratoria de causa de utilidad pública representa uno de los aspectos cardinales de la expropiación en nuestra legislación, especialmente cuando el caso que se analiza el Ejecutivo estaba dotado de la potestad expropiatoria en razón de la declaratoria expresa contenida en la Ley de Reforma Parcial de la Ley para la Defensa de las Personal en el Acceso a los Bienes y Servicios, que califica como de utilidad pública “…todos aquellos bienes necesarios para desarrollar las actividades de producción, fabricación, importación, acopio, transporte, distribución y comercialización de bienes y servicios, esto con el ánimo de fortalecer una respuesta dinámica del Ejecutivo al momento de implementar un proyecto de eminente utilidad pública”.
Ahora bien, es importante destacar que es cuestionable que el Ejecutivo Nacional actúe de manera caprichosa, sin basarse en razones técnicas y objetivas que permitan acreditar que el bien afectado surge como consecuencia de un análisis realizado por la Administración que toma en cuenta la ubicación y condición del bien, y sobre todo la declaratoria de utilidad pública. Una expropiación hecha arbitrariamente y sin base alguna es una violación al derecho de propiedad.
La expropiación no puede ejercerse siempre, ni de la manera en que se desee el Ejecutivo Nacional, tal como lo ha advertido nuestra directora Louza Scognamiglio (Vid. La pretendida función socialista de la propiedad privada en Venezuela, en AA.VV. “XVII Jornadas Centenarias Internacionales. Constitución, Derecho Administrativo y Proceso: Vigencia, Reforma e Innovación”. Coordinador: Ramsis Ghazzaoui. Fundación Estudios de Derecho Administrativo (Funeda), Caracas, 2014, p. 572), sino que es algo excepcional y debe ejecutarse bajo estrictos procedimientos para no vulnerar el derecho de propiedad.
Esta situación de irrespeto, vulneración y desprotección a la propiedad privada data de 2005 cuando el Gobierno nacional implementó una política sistemática de destrucción de ese derecho, haciéndose más patente a partir de 2015 cuando la oposición ganó las parlamentarias, un tiempo en que se destaca un aumento de agresiones contra la propiedad de quienes piensan u opinan de forma diferente al Gobierno y sus políticas.
Voto salvado: No tiene
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/febrero/315488-00019-10222-2022-2014-0801.HTML
