Sala: Político-Administrativa
Tipo de recurso: Demanda de nulidad
Materia: Derecho Administrativo
N° de Expediente: 2014-0808
Ponente: María Carolina Ameliach Villarroel
Fecha: 21 de noviembre de 2019
Caso: José Vicente Medina Pineda interpone demanda de nulidad contra la Providencia Administrativa Nro. 00042 de fecha 27.3.2014, emitida por la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI).
Decisión: 1.-El DECAIMIENTO DEL OBJETO de la demanda de nulidad ejercida por los abogados Teresa Borges García y Roberto Hung Cavalieri, actuando como apoderados judiciales del ciudadano JOSÉ VICENTE MEDINA PINEDA, ya identificados, contra la Providencia Administrativa Nro. 00042 del 27 de marzo de 2014, dictada por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA (SUNAVI), publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 40.382 del 28 del mismo mes y año, mediante la cual se establecieron “(…) las normas para que los propietarios y arrendadores de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento, los oferten en venta a sus arrendatarios o arrendatarias (…)”. 2.- Se INSTA a la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Viviendas (SUNAVI), aplicar el régimen sancionatorio establecido en la Ley para la Regularización y Control de Arrendamientos de Vivienda.
Extracto: “…La representación judicial del ciudadano José Vicente Medina Pineda, demandó la nulidad de la Providencia Administrativa Nro. 0042 de fecha 27 de marzo de 2014, dictada por la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI), mediante la cual se establecieron “(…) LAS NORMAS PARA QUE LOS PROPIETARIOS Y ARRENDADORES DE EDIFICIOS QUE TENGAN VEINTE AÑOS O MÁS DEDICADOS AL ARRENDAMIENTO LOS OFERTEN EN VENTA A SUS ARRENDATARIOS O ARRENDATARIAS…”.
Para ello denunció en su escrito los vicios que a continuación se resumen: i) usurpación de autoridad, e incompetencia manifiesta para dictar normas procedimentales y sustantivas sancionatorias; ii) violación a la garantía de reserva legal en materia sancionatoria y de procedimientos y; iii) violación al principio de proporcionalidad, no confiscatoriedad y “non bis in idem” de las sanciones.
Al respecto, esta Sala en sentencia Nro. 0562 del 2 de octubre de 2019 se pronunció respecto a las ilegalidades de las sanciones contenidas en la Providencia Administrativa impugnada señalando al respecto lo siguiente:
“ii) De la supuesta ilegalidad de las sanciones contenidas en la Providencia Administrativa por contrariar los artículos 10 y 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
La segunda denuncia aducida por la parte actora está dirigida a atacar las sanciones previstas en la Providencia Administrativa Nro. 00042 de fecha 27 de marzo de 2014, por cuanto considera que las mismas son ilegales por contrariar los artículos 10 y 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Sobre ello, afirmó que ʻ(…) la Providencia Administrativa 00042 (sic) reglamenta la orden contenida en la disposición transitoria 5°, de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, es decir, reglamenta parcialmente una ley, por lo que dicha providencia debe guardar proporcionalidad con toda la ley y con las sanciones previstas en la misma (…)ʼ.
En cuanto al citado vicio, la representación judicial de la República destacó que el referido acto administrativo no viola el principio de proporcionalidad, toda vez que ʻ(…) la sanción contemplada en el artículo 3° por concepto de multa es una norma que está en consonancia con lo establecido en los numerales 8° y 17° del artículo 20 de la Ley Para la Regularización y Control Arrendamientos de Vivienda (sic), debido a que le corresponde a la SUPERINTENDENCIA como el órgano rector en materia de arrendamiento de vivienda, su deber velar (sic) para que las normativas en esa materia se cumplan, haciéndose necesario establecer un conjunto de sanciones e indemnizaciones tendentes a promover que los ciudadanos no incumplan con el mandato de la Ley (…)ʼ . (Agregados de esta Sala).
Por su parte, los terceros intervinientes explicaron los diversos tipos o grado de la reserva legal y, sobre la base de ello, señalaron que no tiene asidero la denuncia de la parte recurrente relativa a la presunta violación del principio de competencia -erradamente invocado por los terceros, dado que la parte actora no lo denunció en su libelo- ʻ(…) todo lo contrario, la potestad sancionatoria de la Administración es uno de los principios más relevante de la Administración, pues, es la que le permite que los actos administrativos tengan la fuerza requerida para ser ejecutados, de lo contrario, solo tendríamos normas de carácter moralʼ.
Ahora bien, con el objeto de determinar la legalidad o ilegalidad de las sanciones establecidas en el acto administrativo objeto de impugnación, se observa que el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo invocado por la parte actora como vulnerado, establece que ʻNingún acto administrativo podrá crear sanciones, ni modificar las que hubieran sido establecidas en las leyes, crear impuestos u otras contribuciones de derecho público, salvo dentro de los limites determinados por la Leyʼ.
Esta norma prevé el ampliamente conocido principio de la reserva legal el cual se traduce en la prohibición de no ser sancionado por conductas que no hayan sido previstas con anterioridad como delitos, faltas o infracciones en leyes pre-existentes; asimismo como la limitación de que a través de actos de rango sub-legal se puedan crear sanciones o modificar las que hayan sido creadas por las Leyes, por cuanto dicha materia corresponde determinarla al órgano legislativo del Poder Nacional.
De este modo, la reserva legal, como garantía, se concreta ʻ(…) en la confianza que tienen todas las personas que el ejercicio de la potestad legislativa, es la única capaz de reglamentar los derechos y garantías constitucionales. Por ello, cualquier acto de rango sublegal que establezca limitaciones, restricciones, obligaciones o sanciones sobre los derechos o las garantías constitucionales y más específicamente, cualquier acto de rango sublegal que establezca infracciones y sanciones o que las modifique, incurre en violación del principio (…)ʼ. (Vid. sentencia de esta Sala Nro. 1237 del 30 de mayo de 2000).
Dicha figura -según la doctrina patria- puede aplicarse de dos maneras: i) una es que la materia de la reserva legal es regulada de manera íntegra por la ley formal (reserva legal absoluta) y, por tanto, existe una verdadera limitación para el reglamentista al momento de incidir en la materia a través del acto administrativo; y iii) la otra es que la reserva legal opere mediante la regulación de principios básicos de la materia en la ley formal permitiendo al reglamentista desarrollar y ejecutarlos (reserva legal relativa), con lo cual podría afirmarse que en cierto modo habría una matización de esta figura, siendo precisamente ésta la modalidad que priva en la práctica.
Pero debe quedar claro que esta flexibilización no ha de entenderse en una remisión que haga la Ley pura y simple al reglamento, sino que, el instrumento sancionatorio dictado por el legislador debe establecer al menos un mínimo de contenido material, es decir, los elementos esenciales del tipo legal para que éstos a su vez puedan ser desarrollados por el reglamentista. Ello conlleva a la limitación lógica de no crear nuevas infracciones.
Vale acotar que sobre este punto, la jurisprudencia contencioso-administrativa ha expresado lo siguiente:
ʻ(…) Así, la reserva legal se presenta como una limitación formal a la potestad reglamentaria y un mandato específico del Constituyente al Legislador para que sólo este último regule ciertas materias en sus aspectos fundamentales. Es decir, que la reserva legal no sólo limita a la Administración, sino también de manera relevante, al Legislador, toda vez que sujeta su actividad a la regulación de determinadas materias previstas en el Texto Fundamental como competencias exclusivas del Poder Nacional.
En este orden de ideas, en la doctrina se ha venido afirmando que la reserva legal ha adquirido una nueva dimensión, pues no es tanto el deber del legislador de regular, él mismo, directamente, las materias reservadas a la ley, como el que tenga la posibilidad efectiva de hacerlo y decida si va a realizarlo él directamente o a encomendárselo al Poder Ejecutivo. Es, así, como se infiere que la reserva legal implica una prohibición al reglamento de entrar por iniciativa propia en el mencionado ámbito legislativo, pero no prohíbe al legislador autorizar al Poder Ejecutivo para que así lo haga. (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1947, del 11/12/2003).
En conexión con lo anterior, debe la Sala recordar que la actividad administrativa por su propia naturaleza se encuentra en una constante y dinámica evolución, suscitándose con frecuencia nuevas situaciones y necesidades que, en su oportunidad, no pudieron ser consideradas por el legislador. De allí que sujetar la actuación de las autoridades administrativas a lo que prescriba exclusivamente un texto de carácter legal, conllevaría indefectiblemente al entrabamiento de la gestión pública tornándose esta ineficiente y sin capacidad de respuesta para las nuevas necesidades del colectivo.
Por tales razones, la doctrina ha venido aceptando que el legislador en la misma ley, faculte a la Administración para que dicte reglas y normas reguladoras de la función administrativa, que la doten del ejercicio de cierta libertad de acción en el cumplimiento de sus funciones propias, lo cual de modo alguno puede estimarse como una transgresión a los principios de legalidad y de reserva legal (…)ʼ. (Sentencia Nro. 1444 de esta Sala dictada el 8 de agosto de 2007).
Pues bien, visto que en materia sancionatoria la Administración está limitada por la garantía de la reserva legal y, solo puede actuar en la medida que así lo establezca la Ley y ésta a su vez disponga el marco a desarrollar por el reglamentista, esta Sala en el caso particular considera necesario, en primer lugar, aludir al contenido de la Ley para la Regularización y Control de Arrendamientos de Vivienda, en cuyo Título VII denominado ʻDe las Sancionesʼ, prevé lo que a continuación se indica:
ʻSanciones
Artículo 141. Los infractores de la presente Ley serán sancionados por la Superintendencia Nacional de A-rrendamiento (sic) de Vivienda en los siguientes casos y de la siguiente forma:
1. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 12 de la presente Ley, con una multa de cuatrocientas Unidades Tributarias (400 U.T.).
2. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 14 de la presente Ley, con una multa de cuatrocientas Unidades Tributarias (400 U.T.).
3. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 15 de la presente Ley, con una multa de cuatrocientas Unidades Tributarias (400 U.T.).
4. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 24 de la presente Ley, con una multa de cuatrocientas Unidades Tributarias (400 U.T.).
5. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 36 de la presente Ley, con una multa de cien Unidades Tributarias (100 U.T.)
6. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 39 de la presente Ley, con una multa de cien Unidades Tributarias (100 U.T.)
7. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 41 de la presente Ley, con una multa de cuatrocientas Unidades Tributarias (400 U.T.).
8. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 44 de la presente Ley, con una multa de cuatrocientas Unidades Tributarias (400 U.T.).
9. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 46 de la presente Ley, con una multa de cincuenta Unidades Tributarias (50 U.T.).
10. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 47 de la presente Ley, con una multa de cien Unidades Tributarias (100 U.T.).
11. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 53 de la presente Ley, con una multa de cincuenta Unidades Tributarias (50 U.T.).
12. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 54 de la presente Ley, con una multa de cuatrocientas Unidades Tributarias (400 U.T.). 13. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 58 de la presente Ley, con una multa de cien Unidades Tributarias (100 U.T.).
14. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 91 de la presente Ley, con una multa de cuatrocientas Unidades Tributarias (400 U.T.)
15. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 126 de la presente Ley, con una multa de cincuenta Unidades Tributarias (50 U.T.) 16. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 130 de la presente Ley, con una multa de cien Unidades Tributarias (100 U.T.).
17. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 137 de la presente Ley, con una multa de cuatrocientas Unidades Tributarias (400 U.T.).
A tal efecto, La Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda utilizando todos los medios legales a su alcance, investigará los hechos.
El monto de estas multas pasarán a ser parte del Fondo de Protección al Inquilino o Inquilina y al Pequeño Arrendador.
Desalojo de hecho
Artículo 142. Todos los desalojos realizados arbitrariamente por el propietario de un inmueble destinado a vivienda, habitación o pensión, serán sancionados con una multa de mil Unidades Tributarias (1.000 U.T.). El monto de estas multas pasarán a ser parte del Fondo de Protección al Inquilino o Inquilina y al Pequeño Arrendador.
(…)
De la reincidencia
Artículo 145. En los casos de una primera reincidencia, se aplicará a los infractores el doble de la multa impuesta, y si el infractor reincidiera por tercera vez en la falta, y éste fuere dueño de más de cinco inmuebles destinados al arrendamiento de vivienda, la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda dará inicio a los trámites pertinentes a fin de expropiar el inmueble o inmuebles, según sea el caso. El inmueble o los inmuebles expropiados serán adjudicados a los arrendatarios o arrendatarias que habiten el mismo al momento de la expropiación.
Sanción por obstaculizar las actuaciones
Artículo 146. Quien se opusiere u obstaculizare el cumplimiento de las actuaciones de los funcionarios adscritos o funcionarias adscritas a la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda, será sancionado o sancionada con una multa de cincuenta Unidades Tributarias (50 U.T.)ʼ.
La disposición de rango legal contenida en el artículo 141 regula lo concerniente a la imposición sanciones en materia inquilinaria, las cuales se traducen en la aplicación solo de multas equivalente en unidades tributarias. Asimismo, prevé los tipos legales al establecer de manera concreta que el incumplimiento de los deberes establecidos en las diecisiete (17) normas allí expresadas (concretamente, los artículos 12, 14, 15, 24, 36, 39, 41, 44, 46, 47, 53, 54, 58, 91, 126, 130 y 137) darán lugar a la sanción.
Por su parte, los artículos 142, 145 y 146 prevén otros tipos legales distintos a los anteriores (desalojo de hecho por parte del arrendador, de la reincidencia y la obstaculización de las actuaciones a los funcionarios del ente regulador), pero que también son sancionables con multa.
Ahora bien, teniendo en cuenta este marco legal, resulta necesario contraponerlo con el acto administrativo atacado en nulidad, y para lo cual es igualmente necesario aludir a las sanciones contenidas en la Providencia Administrativa Nro. 00042 de fecha 27 de marzo de 2014, las cuales son del siguiente tenor:
ʻ(…) Artículo 3°. El propietario, propietaria, arrendador o arrendadora de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores que no dé cumplimiento a lo establecido en la presente Providencia Administrativa será multado con Dos Mil Unidades Tributarias (2000 UT) por cada unidad de vivienda que no oferte, multa que deberá cancelar en un lapso de cinco días hábiles una vez se determine el incumplimiento.
Artículo 4°. En el caso que un propietario, propietaria, arrendador o arrendadora no cancele la multa de conformidad a lo establecido en el artículo anterior, se le considerará reincidente y se le doblará en valor de la multa, la cual deberá cancelar en un lapso de cinco días hábiles.
Artículo 5°. En el caso que un propietario, propietaria, arrendador o arrendadora, no cancele la multa de conformidad con lo establecido en los artículos 3 y 4 de la presente providencia administrativa, la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda considerará como título ejecutivo el acto administrativo que determine la reincidencia y solicitará ante los tribunales competentes el embargo ejecutivo correspondiente sobre el inmueble o inmuebles objeto de la multa (…)ʼ. (Destacado de este fallo).
Como bien puede observarse, el acto administrativo de efectos generales contentivo de las ʻnormas para que los propietarios, propietarias, arrendadores y arrendadoras de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores los oferten en venta a sus arrendatarios o arrendatariasʼ, contempla distintos supuestos de hecho sancionables con multas equivalente a unidades tributarias e incluso, de existir reincidencia, se castiga con el embargo ejecutivo.
Así, se prevé que es sancionable: i) cuando el multiarrendador no cumpla con su obligación de ofertar las viviendas, siendo que por cada unidad de viviendas se multará por dos mil unidades tributarias (2.000 U.T.); ii) si no cancela la multa antes mencionada se duplicará el valor de la misma; iii) en el supuesto de no pagar las multas previamente señaladas, se dictará un acto administrativo en el cual se determinará su reincidencia y éste servirá de título ejecutivo para proceder el embargo por vía judicial.
Vale destacar, que el procedimiento a seguir para la determinación de la sanción será el contenido en el Capítulo VIII, Del Procedimiento Sancionatorio del Reglamento de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda.
Tales sanciones -además- encuentran justificación -según se deriva del texto del propio acto administrativo- en que la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI) ʻ(…) como órgano rector en materia de arrendamientos de vivienda debe velar por el cumplimiento de los fines supremos de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, con el objeto de lograr su implementación progresiva, y visto que dentro los fines supremos se encuentra la necesidad de establecer un conjunto de sanciones e indemnizaciones desde una prevención preventiva restitutiva, tendientes a generar que los ciudadanos y ciudadanos (sic) se abstenga de violar la Ley, debiendo cumplir y hacer cumplir la leyesʼ.
Así las cosas, al contrastar el contenido de las normas establecidas en la citada Providencia Administrativa con el texto legal también trascrito de manera parcial, este Máximo Tribunal deriva claramente que la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI) estableció un tipo legal que no está previsto en la mencionada Ley, así como también desarrolló sanciones que tampoco fueron legalizadas, creando e incluso modificando nuevas situaciones que no estaban contenidas en la legislación nacional.
Concretamente, la Providencia Administrativa Nro. 00042 de fecha 27 de marzo de 2014 castiga al multiarrendador por incumplir la obligación de ofertar los inmuebles a los arrendatarios, siendo que esta conducta en modo alguno es sancionable en Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda. En efecto, a lo largo del artículo 141 eiusdem, se precisan todas las acciones y conductas punibles, pero en ninguna de éstas, está contenida el incumplimiento de la preferencia ofertiva establecida en el artículo 131 y la Disposición Transitoria Quinta de la Ley.
Aunado a ello, esta Sala también observa que la Administración a través del acto impugnado creó la imposición de sanciones como el embargo ejecutivo cuando esto ni siquiera fue nombrado en la Ley. En el mismo sentido, actuó al regular sanciones (multas) por encima de los límites previstos legalmente (2.000 U.T. cuando el máximo establecido en la Ley son 400 U.T. para las infracciones y 1.000 U.T. en el caso de los desalojos de hecho), modificando con ello las ya prevista por el legislador.
Lo expuesto conlleva a la inexorable conclusión que el acto administrativo impugnado ciertamente violó la reserva legal, pues creó tipos legales y sanciones que no estaban contenidas en la Ley formal y además de ello modificó otros que ya están expresados legalmente. Pero es que incluso, el citado instrumento legal no estableció la necesidad por parte de la Administración de desarrollar algún aspecto de la potestad sancionatoria por la vía sub-legal, sino que, por el contrario, previó en su artículo 20, numerales 7 y 8 que la mencionada Superintendencia debe ʻEfectuar los procedimientos para la determinación de ilícitos sancionados por la presente Ley, así como el incumplimiento de los deberes y derechos en ella establecidosʼ e ʻImponer las sanciones y determinar las indemnizaciones a que hubiere lugar, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.ʼ
Es decir, que si bien el órgano administrativo competente en materia arrendaticia tiene atribuida potestades sancionatorias, ésta debe aplicarse en los términos previsto en la Ley, la cual -se insiste- reguló los tipos, sanciones y procedimientos, no dejando margen alguno de desarrollo por vía sub-legal (reserva legal absoluta).
Por tanto, si bien la Administración está llamada a hacer cumplir la normativa en materia arrendaticia conforme lo alegó la representación de la República, ello debe serlo dentro del marco de actuación que el propio legislador venezolano estableció para tales fines, pues de lo contrario, ocurre situaciones como la aquí analizada.
Bajo esta óptica, es forzoso entonces para esta Sala considerar que los artículos 3°, 4°, 5° y 7° de las ʻnormas para que los propietarios, propietarias, arrendadores y arrendadoras de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores los oferten en venta a sus arrendatarios o arrendatariasʼ son nulos por contrariar la reserva legal contenida en el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo y, por tanto, resultan absolutamente nulos de conformidad con lo previsto en el artículo 19, numeral 1 eiusdem. Así se decide.
Visto la anterior declaratoria, esta Sala advierte que resulta innecesario pronunciarse sobre los restantes argumentos expuestos por la representación judicial de los actores, ya que éstos se circunscribían igualmente a atacar las sanciones ya declaradas nulas. Así se estableceʼ (…)”.
Por otra parte, declaró firmes los artículos 1°, 2° y 6°, al considerarlos conforme a Derecho; y visto que en esta demanda no existen argumentos distintos a los ya analizados en la mencionada sentencia, forzoso es declarar el decaimiento de la presente demanda de nulidad. Así se decide.
Finalmente, tal como se hizo en la decisión supra citada, se insta a la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Viviendas (SUNAVI), a aplicar el régimen sancionatorio establecido en la Ley para la Regularización y Control de Arrendamientos de Vivienda. Así se establece.”
Comentario de Acceso a la Justicia: El juez administrativo reitera el criterio sostenido en la sentencia número 0562 del 2 de octubre de 2019 http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/octubre/307314-00562-21019-2019-2014-1181.HTML en la que se pronunció respecto a las ilegalidades de las sanciones contenidas en la Providencia Administrativa impugnada, vale decir, la Providencia Administrativa Nro. 00042 de fecha 27 de marzo de 2014. Al respecto, destaca que el mencionado acto administrativo castiga conductas que en modo alguno están sancionadas en la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda y, por tal razón, viola la garantía constitucional de la reserva legal.
Se debe acotar, que igualmente este criterio quedó ratificado por la SPA en sentencia número 730 del 24 de noviembre de 2019 http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/noviembre/308203-00730-211119-2019-2014-0966.HTML.
Voto salvado: No tiene.
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/noviembre/308202-00729-211119-2019-2014-0808.HTML
