Sala: Constitucional
Tipo de procedimiento: Revisión constitucional
Materia: Derecho administrativo
N° de Expediente: 19-0181.
Ponente: Gladys María Gutiérrez Alvarado
Fecha: 11 de diciembre de 2023
Caso: ALCALDÍA DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO HERES DEL ESTADO BOLÍVAR, presentó solicitud de revisión constitucional de la sentencia n.° 2019-0023, dictada el 20 de febrero de 2019 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, hoy Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró “…1.- SU COMPETENCIA para conocer el recurso de apelación interpuesto por (sic), por la abogada Maigualida Pérez, actuando con el carácter de apoderada judicial del demandante, contra la decisión dictada por el (…) Juzgado Superior [Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar] en fecha 28 de junio de 2018, que declaró Sin Lugar la demanda de nulidad interpuesta, por el ciudadano ADEL EL ZABAYAR SAMARA contra los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nº DJ-05-15-044 y DJ-05-15-045, emanados de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO HERES DEL ESTADO BOLÍVAR. 2.- CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto. 3.- REVOC[Ó] por las razones expuestas en la (…) decisión, la sentencia de mérito proferida por el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar. 4.- CON LUGAR la demanda de nulidad incoada y en consecuencia: 5.- LA NULIDAD PARCIAL de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nº DJ-05-15-044 y DJ-05-15-045, actos estos de fecha 13 y 14 de mayo de 2015, en lo referente a la expropiación de la parcela de terreno consistente de mil novecientos noventa y un metros cuadrados con cincuenta centímetros cuadrados (1991.50 m2) ubicada en el Sector 136, Manzana 03 de la Urbanización Andrés Eloy Blanco, Calle Coro s/n, distinguida con la Cédula Catastral Nº 20.377 en jurisdicción del Municipio Autónomo Heres, estado Bolívar, perteneciente al ciudadano demandante en la presente causa. [y] 6.- ORDEN[Ó] a la Administración Municipal demandada a que cese cualquier medida de ocupación temporal sobre el terreno y lo entregue formalmente al demandante en su cualidad de legítimo propietario del mismo…”.
Decisión: 1.- Que tiene COMPETENCIA para conocer la solicitud de revisión interpuesta por el abogado Juan Antonio Sánchez, actuando en su carácter de co-apoderado judicial de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO HERES DEL ESTADO BOLÍVAR, contra la sentencia n.° 2019-0023, dictada el 20 de febrero de 2019, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, hoy Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital. 2.- HA LUGAR la referida solicitud de revisión. 3.- ANULA la mencionada sentencia objeto de revisión y se ordena a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, hoy Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital, tramitar el recurso de apelación interpuesto por la abogada Maigualida Pérez, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Adel El Zabayar Samara, contra la sentencia dictada el 28 de junio de 2018, por el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar.
Extracto: “La Sala estima conveniente reiterar que la facultad revisora que le ha sido otorgada por la Carta Magna de 1999, tiene carácter extraordinario y sólo procede en los casos de sentencias definitivamente firmes; su finalidad primordial es garantizar la uniformidad en la interpretación de normas y principios constitucionales y, en ningún momento, debe ser considerada como una nueva instancia.
En el presente caso, denunció el solicitante de revisión que el sentenciador de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en la decisión que aquí piden examinar, violó el contenido de los artículos 12, 243 ordinal 5 y 509, del Código de Procedimiento Civil al no analizar alegatos de corte esencial y determinantes en las resultas del juicio, ignorando el contenido fundamental del decreto de expropiación emitido por la Alcaldía del Municipio Heres del Estado Bolívar, mediante el cual se le dio inicio al proceso de expropiación y lo calificó como un acto administrativo de efectos generales.
Por otra parte, alegó el abogado Juan Antonio Sánchez, actuando en su carácter de co-apoderado judicial de la Alcaldía del Municipio Autónomo Heres del Estado Bolívar, la falsedad de que el recurso de nulidad del acto administrativo propuesto por el recurrente no esté afectado de caducidad y consecuentemente subsumido en el contenido del ordinal 1 del artículo 32 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Así las cosas, observa la Sala que el peticionario denunció infracciones constitucionales y legales imputables a la decisión antes mencionada, por lo que se debe señalar que la revisión de sentencias no constituye una tercera instancia y que dicha facultad le ha sido otorgada a esta Sala Constitucional sobre las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país que, de manera evidente, hayan incurrido en error grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o que sencillamente hayan obviado por completo la interpretación de la norma constitucional, y que el fin fundamental es la unificación de criterios y principios constitucionales.
Por lo tanto, el ordinal 10 del artículo 25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, consagra la posibilidad de revisar las sentencias dictadas por los demás tribunales de la República cuando se trate de sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y control difuso de la constitucionalidad de leyes o normas jurídicas, y por otra parte, el ordinal 11 del artículo 25 eiusdem permite la posibilidad de revisar los fallos de las demás Salas integrantes del Tribunal Supremo de Justicia, el cual ha sido objeto de un desarrollo exhaustivo por esta Sala (vid. Sentencia n.° 93 del 6 de febrero de 2001; caso: “Corpoturismo”), siendo que esta potestad revisora es excepcionalísima, sobre todo al tomar en cuenta que con ello se afecta a la cosa juzgada.
Ahora bien, la Sala observa, que el fundamento de la presente solicitud de revisión es la supuesta irregularidad cometida en el juicio de nulidad de dos actos administrativos de efectos particulares y no de efectos generales como lo calificó erróneamente la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, hoy Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró con lugar la demanda, así como la nulidad parcial de los mismos, apoyándose en una presunta configuración del vicio de error de derecho por parte de la sentencia objeto de apelación, toda vez que fue interpretado erróneamente el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, puesto que el acto que ordenó la expropiación, era un acto administrativo de efectos generales, dado el alcance que posee este frente a los derechos de terceros, ante lo que se alegó la supuesta violación del derecho a la defensa y al debido proceso.
A este respecto, para calificar las funciones y los actos del estado, resulta que los actos de la administración pueden ser generales o individuales; los actos generales o actos creadores de situaciones jurídicas generales, objetivas y reglamentarias, son aquellos que se refieren a personas indeterminadas, por ejemplo los decretos reglamentarios, pues los actos individuales o particulares, o actos creadores de situaciones jurídicas individuales, subjetivas o concretas, son los que se refieren a personas determinadas individualmente, como por ejemplo el acto por el cual se destituye a un funcionario. Debe tenerse en cuenta que la determinación o indeterminación de las personas no se refiere propiamente al número de ellas, sino al hecho de que estén o no individualizadas, es decir, que puede existir un acto general que se refiera en la práctica a pocas personas, como aquellos que reglamentan alguna situación referente a los ex presidentes de la República, y viceversa, puede existir un acto individual que se refiera a muchas personas, pero identificadas de manera concreta, como el acto por el cual una Universidad Nacional determina la lista de aspirantes admitidos a iniciar estudios académicos, que pueden ser varios miles pero identificados individualmente.
Cabe considerar por otra parte, que ante todo tiene la condición de interesado principal en el procedimiento, el propietario del bien o titular del derecho objeto de la expropiación, al que la administración deberá emplazar formalmente, bajo pena de nulidad de actuaciones, debiendo tenerse por tal a quien conste con este carácter en registros públicos que produzcan presunción de titularidad, en su defecto a quien aparezca con tal carácter en registros fiscales, o finalmente, al que lo sea pública y notoriamente, siendo que los restantes titulares de derechos reales o intereses económicos directos sobre la cosa expropiable tienen una participación meramente eventual en el procedimiento, ya que sólo podrán intervenir en el, cuando comparezcan en el mismo, acreditando su titularidad.
En este sentido, resulta pertinente traer a colación, lo que establece el artículo 22 de la Ley Expropiación por causa de utilidad Pública y Social:
“…Artículo 22. El ente expropiante, una vez publicado el decreto de expropiación, procederá a iniciar el trámite de adquisición del bien afectado por vía del arreglo amigable y, a tales efectos, lo hará valorar por peritos designados de conformidad con el artículo 19 de esta Ley, los cuales deberán cumplir con los requisitos del artículo 20 ejusdem.
A los fines de la notificación a los propietarios, poseedores y, en general, a todo el que tenga algún derecho sobre el bien afectado, ésta se hará mediante la publicación de un aviso de prensa, publicado por una sola vez, en un diario de los de mayor circulación nacional y en alguno de la localidad donde se encuentre el bien, si lo hubiere, para que dentro de los treinta (30) días continuos siguientes contados a partir de su publicación, concurran ante la entidad expropiante.
El justiprecio del bien a expropiar será notificado por escrito a los propietarios o sus representantes legales, quienes deberán manifestar en el acto de la notificación o dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes por escrito, si aceptan o no la tasación practicada.
En caso de no concurrir ningún interesado o de no aceptación, por alguna de las partes del justiprecio practicado, se dará por agotado el arreglo amigable y el ente expropiante podrá acudir a la vía judicial para solicitar la expropiación del bien afectado…”. (Negrita de esta Sala).
De la norma antes transcrita se observa que la administración dicta el decreto de expropiación, describiendo el bien afectado o a expropiar, y alude a los interesados con lo que hayan de entenderse los sucesivos trámites, encontrándonos en el presente caso en una similar situación, por lo que se evidencia que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, hoy Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital, no calificó correctamente los actos administrativos dictados por la Alcaldía del Municipio Autónomo Heres del Estado Bolívar, extendiendo de este modo los efectos a terceras personas indeterminadas, generando ello vicios en el proceso, tal como se afirmó.
En este orden de ideas, ha señalado esta Sala en sentencia n° 151 del 28 de febrero de 2012, (caso: “Nabil Kachwar Pérez”), que el derecho al debido proceso comprende el acceso a la justicia, al juzgamiento con las debidas garantías, a la articulación de un proceso debido, con acceso a los recursos legalmente establecidos, entre otros elementos cardinales; y al respecto, estableció lo siguiente:
“Por otra parte, este Tribunal Superior de Justicia, en sentencia del 8 de agosto de 2000 dictada por la Sala Político-Administrativa, ha precisado que el derecho al debido proceso (artículo 49 de la Constitución de 1999) es un derecho complejo que encierra un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado entre los que figuran el derecho a acceder a la justicia, a ser oído, a la articulación de un proceso debido, de acceso a los recursos legalmente establecidos, a un tribunal competente, independiente e imparcial, a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, a un proceso sin dilaciones indebidas, a la ejecución de las sentencias, entre otros que se vienen configurando en la jurisprudencia. Todos estos derechos se desprenden de la interpretación de los ocho ordinales que consagra el artículo 49 de la Carta Fundamental. (sentencia nº 1.614 del 29.08.01).
Por otro lado, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 708/01, caso ‘Juan Adolfo Guevara y otros’, interpretó con carácter vinculante los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela así:
‘Observa esta Sala, que el artículo 26 de la Constitución vigente, consagra de manera expresa el derecho a la tutela judicial efectiva, conocido también como la garantía jurisdiccional, el cual encuentra su razón de ser en que la justicia es, y debe ser, tal como lo consagran los artículos 2 y 3 eiusdem, uno de los valores fundamentales presente en todos los aspectos de la vida social, por lo cual debe impregnar todo el ordenamiento jurídico y constituir uno de los objetivos de la actividad del Estado, en garantía de la paz social.
Es así como el Estado asume la administración de justicia, esto es, la solución de los conflictos que puedan surgir entre los administrados o con la Administración misma, para lo que se compromete a organizarse de tal manera que los mínimos imperativos de la justicia sean garantizados y que el acceso a los órganos de administración de justicia establecidos por el Estado, en cumplimiento de su objeto, sea expedito para los administrados.
El derecho a la tutela judicial efectiva, de amplísimo contenido, comprende el derecho a ser oído por los órganos de administración de justicia establecidos por el Estado, es decir, no sólo el derecho de acceso sino también el derecho a que, cumplidos los requisitos establecidos en las leyes adjetivas, los órganos judiciales conozcan el fondo de las pretensiones de los particulares y, mediante una decisión dictada en derecho, determinen el contenido y la extensión del derecho deducido, de allí que la vigente Constitución señale que no se sacrificará la justicia por la omisión de formalidades no esenciales y que el proceso constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia (artículo 257). En un Estado social de derecho y de justicia (artículo 2 de la vigente Constitución), donde se garantiza una justicia expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos o reposiciones inútiles (artículo 26 eiusdem), la interpretación de las instituciones procesales debe ser amplia, tratando que si bien el proceso sea una garantía para que las partes puedan ejercer su derecho de defensa, no por ello se convierta en una traba que impida lograr las garantías que el artículo 26 constitucional instaura.
La conjugación de artículos como el 2, 26 ó 257 de la Constitución de 1999, obliga al juez a interpretar las instituciones procesales al servicio de un proceso cuya meta es la resolución del conflicto de fondo, de manera imparcial, idónea, transparente, independiente, expedita y sin formalismos o reposiciones inútiles.
En este orden de ideas, considera esta Sala, que la decisión de un tribunal de última instancia mediante la cual se declare inadmisible una acción, basada en un criterio erróneo del juzgador, concretaría una infracción, en la situación jurídica de quien interpone la acción, del derecho a la tutela judicial efectiva, lo cual si bien no ha sido alegado por los accionantes, puede ser analizado de oficio por el juez constitucional, tal como ya lo ha dicho esta Sala en numerosos fallos’. (Subrayado añadido). En el caso bajo examen juzga esta Sala que la Sala de Casación Civil de este Tribunal Supremo de Justicia obvió por completo los criterios que anteceden (…)”.
Así pues, esta Sala Constitucional, vistas las anteriores consideraciones, concluye que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, hoy Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital, al haber dictado su sentencia declarando con lugar el recurso de apelación interpuesto, interpretando y calificando de manera errónea los actos administrativos que fueron dictados dentro de un proceso de expropiación, originando un quebrantamiento en el mismo, y sin acatar ni velar por el cumplimiento de lo expuesto en la jurisprudencia de esta Sala Constitucional relativa al derecho a la defensa y al debido proceso, se apartó de los principios y criterios allí asentados en detrimento de los derechos constitucionales que le asistían al hoy solicitante.
Con base en las razones que anteceden, esta Sala Constitucional debe hacer uso de su facultad de revisión de la decisión n.° 2019-0023 dictada, el 20 de febrero de 2019, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, hoy Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital, y declara ha lugar la solicitud de revisión efectuada; en consecuencia, declara su nulidad y ordena a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, hoy Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital tramitar el recurso de apelación interpuesto por la abogada Maigualida Pérez, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Adel El Zabayar Samara, conforme a las consideraciones aquí establecidas. Así se declara”.
Comentario de Acceso a la Justicia: La situación está referida a la solicitud de una revisión constitucional que la alcaldía del municipio autónomo Heres del estado Bolívar presentó contra sentencia de la CPCA, hoy Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró con lugar una demanda de nulidad parcial referente a la expropiación de una parcela de un terreno.
La SC se pronunció a favor de la revisión constitucional porque el juez administrativo interpretó erróneamente el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que el acto que decretó la expropiación se trataba de un acto administrativo particular, y no de una decisión administrativa general como lo calificó erróneamente la Corte Primera.
Para el juez constitucional “los actos de la administración pueden ser generales o individuales; los actos generales o actos creadores de situaciones jurídicas generales, objetivas y reglamentarias, son aquellos que se refieren a personas indeterminadas, por ejemplo los decretos reglamentarios, pues los actos individuales o particulares, o actos creadores de situaciones jurídicas individuales, subjetivas o concretas, son los que se refieren a personas determinadas individualmente, como por ejemplo el acto por el cual se destituye a un funcionario”.
Entre los razonamientos que expone la Sala, está el hecho de distinguir que la determinación o indeterminación de las personas no se refiere propiamente al número de ellas, sino al hecho de que estén o no individualizadas en el acto administrativo.
Para la Sala puede existir un acto general “que se refiera en la práctica a pocas personas, como aquellos que reglamentan alguna situación referente a los ex presidentes de la República”, y viceversa, es decir que “puede existir un acto individual que se refiera a muchas personas, pero identificadas de manera concreta, como el acto por el cual una Universidad Nacional determina la lista de aspirantes admitidos a iniciar estudios académicos, que pueden ser varios miles pero identificados individualmente”.
De ahí que, un acto por medio del cual la autoridad administrativa declara la expropiación de un bien, quien tiene la condición de interesado principal es el propietario del bien o titular del derecho objeto de la expropiación, y es a quien la administración deberá emplazar formalmente, bajo pena de nulidad de actuaciones, “debiendo tenerse por tal a quien conste con este carácter en registros públicos que produzcan presunción de titularidad, en su defecto a quien aparezca con tal carácter en registros fiscales, o finalmente, al que lo sea pública y notoriamente, siendo que los restantes titulares de derechos reales o intereses económicos directos sobre la cosa expropiable tienen una participación meramente eventual en el procedimiento, ya que sólo podrán intervenir en el, cuando comparezcan en el mismo, acreditando su titularidad”.
Esta calificación errada de la expropiación como acto administrativo general produjo vicios en el proceso, y por tal razón la SC declaró con lugar la solicitud de revisión efectuada y al mismo tiempo declaró la nulidad de la sentencia de la Corte Primera y ordenó tramitar el recurso de apelación que conoció conforme a las consideraciones procesales establecidas en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Voto Salvado: No tiene
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/diciembre/331835-1865-111223-2023-19-0181.HTML
