Sala: Constitucional
Tipo de recurso: Demanda por Derechos o intereses difusos o colectivos
Materia: Derecho administrativo
N° de Expediente: 22-1020
Ponente: Michel Adriana Velásquez Grillet
Fecha: 7 de febrero de 2024
Caso: Otoniel Pautt Andrade, actuando en representación del ciudadano JOSÉ GREGORIO PAUTT ANDRADE, interpuso “DEMANDA DE DERECHOS COLECTIVOS O DIFUSOS en contra de la SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO (…), por su Resolución Administrativa publicada en Gaceta Oficial N° 42.412, de fecha 06 de Julio de 2022, mediante la cual, oficializó el contrato de transferencia suscrito entre las instituciones bancarias: BANCO OCCIDENTAL DE DESCUENTO (BOD) y BANCO NACIONAL DE CRÉDITO (BNC) y revocó la autorización del funcionamiento y cese de operaciones del BOD en la República Bolivariana de Venezuela”
Decisión: 1.- COMPETENTE para conocer esta acción de amparo constitucional. 2.-INADMISIBLE por falta de legitimidad la pretensión de tutela propuesta, según lo establecido en los artículos 133.2 y 150.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. 3.- INOFICIOSO emitir pronunciamiento sobre la medida cautelar requerida por la parte demandante.
Extracto: “…es menester significar que el ciudadano demandante identificó la pretensión aquí intentada como una “demanda de derechos colectivos”, por lo que debe resaltarse lo que ha sostenido la Sala sobre la calificación de las demandas por derechos e intereses colectivos o difusos, a partir de la sentencia número 656/2000, caso: “Dilia Parra Guillén”, en la cual señaló que: “…[c]on los derechos e intereses difusos o colectivos, no se trata de proteger clases sociales como tales, sino a un número de individuos que pueda considerarse que representan a toda o a un segmento cuantitativamente importante de la sociedad, que ante los embates contra su calidad de vida se sienten afectados, en sus derechos y garantías constitucionales destinados a mantener el bien común, y que en forma colectiva o grupal se van disminuyendo o desmejorando, por la acción u omisión de otras personas…”.
Asimismo, se reiteran los principales caracteres de los derechos cívicos conforme a la doctrina contenida en el fallo identificado con el n.° 3.648 del 19 de diciembre de 2003, caso: “Fernando Asenjo y otros”, en el cual esta Sala señaló lo siguiente:
“(…) ‘1.- Cualquier miembro de la sociedad, con capacidad para obrar en juicio, puede -en principio- actuar en protección de los mismos, al precaver dichos derechos el bien común.
2.- Que actúan como elementos de control de la calidad de la vida comunal, por lo que no pueden confundirse con los derechos subjetivos individuales que buscan la satisfacción personal, ya que su razón de existencia es el beneficio común, y lo que se persigue con ellos es lograr que la calidad de vida sea óptima. Esto no quiere decir que en un momento determinado un derecho subjetivo personal no pueda, a su vez, coincidir con un derecho destinado al beneficio común.
3.- El contenido de estos derechos gira alrededor de prestaciones, exigibles bien al Estado o a los particulares, que deben favorecer a toda la sociedad, sin distingos de edad, sexo, raza, religión o discriminación alguna.
(…) [l]]os principales caracteres de esta clase de derechos, pueden resumirse de la siguiente manera:
DERECHOS O INTERESES DIFUSOS: se refieren a un bien que atañe a todo el mundo (pluralidad de sujetos), esto es, a personas que -en principio- no conforman un sector poblacional identificable e individualizado, y que sin vínculo jurídico entre ellos, se ven lesionados o amenazados de lesión.
Los derechos o intereses difusos se fundan en hechos genéricos, contingentes, accidentales o mutantes que afectan a un número indeterminado de personas y que emanan de sujetos que deben una prestación genérica o indeterminada, en cuanto a los posibles beneficiarios de la actividad de la cual deriva tal asistencia, como ocurre en el caso de los derechos positivos como el derecho a la salud, a la educación o a la obtención de una vivienda digna, protegidos por la Constitución y por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
DERECHOS O INTERESES COLECTIVOS: están referidos a un sector poblacional determinado (aunque no cuantificado) e identificable, aunque individualmente, de modo que dentro del conjunto de personas existe o puede existir un vínculo jurídico que los une entre ellos. Su lesión se localiza concretamente en un grupo, determinable como tal, como serían a grupos profesionales, a grupos de vecinos, a los gremios, a los habitantes de un área determinada, etcétera.
Los derechos colectivos deben distinguirse de los derechos de las personas colectivas, ya que estos últimos son análogos a los derechos individuales, pues no se refieren a una agrupación de individuos sino a la persona jurídica o moral a quien se atribuyan los derechos. Mientras las personas jurídicas actúan por organicidad, las agrupaciones de individuos que tienen un interés colectivo obran por representación, aun en el caso de que ésta sea ejercida por un grupo de personas, pues el carácter colectivo de los derechos cuya tutela se invoca siempre excede al interés de aquél”.
Del mismo modo, en la sentencia supra invocada se dejó asentado que las acciones provenientes de derechos e intereses difusos y colectivos, son siempre acciones de condena, o restablecedoras de situaciones, y nunca mero declarativas o constitutivas. La posibilidad de una indemnización a favor de las víctimas (en principio no individualizadas) como parte de la pretensión fundada en estos derechos e intereses, la contempla el numeral 2 del artículo 281 de la Constitución; pero ello no excluye que puedan existir demandas que no pretendan indemnización alguna, sino el cese de una actividad, la supresión de un producto o de una publicidad, la demolición de una construcción, etcétera.
Respecto a la existencia previa de un vínculo o nexo entre el demandante de amparo por intereses difusos y los señalados como agraviantes, ha precisado la Sala en la sentencia N.° 1185 del 7 de agosto de 2012 (Caso: “Darwin Daniel Méndez Urdaneta”) lo siguiente:
“ … Por otro lado, en segundo lugar, debe considerarse, el vínculo o nexo que une a las personas involucradas, pues en los intereses difusos no existe vínculo jurídico anterior a la afectación (lesión o amenaza) del bien tutelado, pues este surge con ella y en su condición de afectados; por el contrario, en los derechos colectivos debe, necesariamente, existir un vinculo jurídico (aunque indeterminado) previo, entre las personas afectadas que, incluso, puede no existir con el agraviante, tal como sucede con los habitantes de un determinado sector que se vean afectados en algún derecho común, producto de esa vinculación (problemas de servicios públicos en una determinada zona). Debe tenerse bien claro que no puede existir entre los afectados y el sujeto agraviante un vinculo jurídico (determinado) previo, como sería, por ejemplo, el surgido de una relación contractual, sea cual fuese su naturaleza.
Otro elemento importante que debe considerarse, aunque común entre ambos derechos, es su carácter indivisible o individualizable, el cual está directamente vinculado con la satisfacción o restitución de la situación lesionada, pues tienen que ver con el bien común o colectivo, no pueden individualizarse por cuanto no persiguen la satisfacción de una pretensión personal (derecho subjetivo individual), sino colectiva o del bien común (derecho subjetivo supraindividual), de allí que no pueda ser apropiada de forma exclusiva por ninguno de los afectados. Por ello, cuando se pretende la desafectación del derecho, dicha pretensión tendrá efectos para todos los afectados, aun cuando sólo uno o algunos hubiesen peticionado la tutela jurisdiccional, cosa distinta cuando se pretende una indemnización producto de la lesión a ese derecho colectivo o común, pues constituye una situación particular que debe ser probada por el sujeto que hubiese sufrido el daño, lo que no significa que se deba instaurar una nueva relación jurídica procesal, pues es suficiente la demostración de la identidad de la situación y del daño por parte del interesado, para la extensión, a su caso, de los efectos jurídicos del acto jurisdiccional….” (Resaltados de este fallo).
Siguiendo este hilo argumental, es de inferir que para el ejercicio de este tipo de acciones colectivas existen requisitos tantos objetivos —naturaleza de la demanda, esto es, que verse sobre la tutela de intereses supra individuales—, como territoriales —ámbito territorial o geográfico de la afectación que produce la situación que se denuncia como lesiva, en cuanto a que esta tenga repercusión nacional—, de especialidad —que una regulación especial no determine lo contrario—, y que no verse sobre cuestiones sometidas al contencioso de los servicios públicos o electoral; todo ello enmarcado dentro de la doctrina jurisprudencial establecida por esta Sala en cuanto a los parámetros de lo que se debe entender como intereses colectivos e intereses difusos (véase en este sentido sentencia de esta Sala identificada con el n.° 787 del 26 de junio de 2023).
En el contexto de las disertaciones precedentemente esbozadas, se aprecia que en el asunto sub examine el hoy accionante interpuso “demanda de derechos colectivos”, que se fundamentó neurálgicamente en la delación de inconstitucionalidad de un acto administrativo de efectos particulares, esta es la Resolución N° 047.22, de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, publicada en Gaceta Oficial N° 42.412, de fecha 06 de Julio de 2022, en el que se informó que: “[se] revoc[ó] la autorización de funcionamiento y cese de operaciones en la República Bolivariana de Venezuela, del Banco Occidental de Descuento, Banco Universal C.A., inscrito ante el Registro de Información Fiscal (R.I.F.) N° J 30061946-0”
Así, esta Sala pudo verificar de los alegatos esgrimidos por el aquí peticionario que sus argumentaciones se centran enfáticamente en las denuncias de presunta incongruencia negativa del acto administrativo de efectos particulares que profirió el ente regulador, aunado a la supuesta conculcación de principios y preceptos contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Precisado lo anterior, entiende este órgano jurisdiccional que lo pretendido por el ciudadano demandante en una acción constitutiva de nulidad de actuaciones administrativas, cuyos efectos se particularizan.
Ante lo supra decidido, pasa este órgano a pronunciarse sobre la competencia de esta Sala Constitucional para conocer de la demanda de autos y en tal sentido aprecia que el thema decidendum en este caso se centra en la determinación de supuestas violaciones a derechos constitucionales que se endilgan a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), por la revocación de la autorización de funcionamiento y cese de operaciones en la República Bolivariana de Venezuela, del Banco Occidental de Descuento, Banco Universal C.A.
Así, tomando como fundamento lo preceptuado en el artículo 25, numeral 21 de la Ley Orgánica de Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala afirma su competencia para conocer y decidir este asunto. Así se declara.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Sala, le corresponde analizar, la admisibilidad de la acción incoada.
Al respecto, al revisar el expediente contentivo de la presente demanda, observa esta Sala, que, además de un presunto estado de cuenta, no acompañó algún tipo de documento que permitiese verificar la admisibilidad de la presente demanda.
En este sentido el artículo 133 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en su numeral 2, establece lo siguiente:
“Artículo 133.- Se declarará la inadmisión de la demanda:
2. Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la demanda es admisible”.
Por otra parte, el demandante de autos, además de no consignar documentos que permitan verificar la admisibilidad de la presente demanda, no demuestra que, en efecto, sus propios derechos e intereses hayan sido afectados con la actuación de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), ello como un requisito necesario para interponer una acción en protección de sus intereses particulares y mucho más para representar los derechos e intereses colectivos y difusos de otras personas.
Al respecto, esta Sala estima necesario hacer referencia al criterio asentado en decisión número 656, del 30 de junio de 2000 (caso: Defensoría del Pueblo vs. Comisión Legislativa Nacional) en la que se expresó lo siguiente:
“(…) según el artículo 280 de la Carta Fundamental, la Defensoría del Pueblo tiene a su cargo la promoción, defensa y vigilancia de los intereses legítimos, colectivos y difusos de los ciudadanos. A juicio de esta Sala, la norma señalada no es excluyente y no prohíbe a los ciudadanos el acceso a la justicia en defensa de los derechos e intereses difusos y colectivos, ya que el artículo 26 de la vigente Constitución consagra el acceso a la justicia a toda persona, por lo que también los particulares pueden accionar, a menos que la ley les niegue la acción. Dentro de la estructura del Estado, y al no tener atribuidas tales funciones, sólo la Defensoría del Pueblo (en cualquiera de sus ámbitos: nacional, estadal, municipal o especial) puede proteger a las personas en materia de intereses colectivos o difusos, no teniendo tal atribución (ni la acción), ni el Ministerio Público (excepto que la ley se la atribuya), ni los Alcaldes, ni los Síndicos Municipales, a menos que la ley se las otorgue”.
Asimismo, en decisión n° 1395, del 21 de noviembre de 2000, que ratificó el criterio anterior, se ahondó respecto a qué sujetos están autorizados o facultados de acuerdo a la Norma Constitucional –y ante el vacío legislativo existente en la materia en ese entonces–, para reclamar la tutela efectiva de los derechos e intereses colectivos, de acuerdo al artículo 26 eiusdem.
En efecto, la referida decisión señaló que en el caso de los sujetos públicos, es decir, de los órganos o entes estatales, sólo la Defensoría del Pueblo tenía la potestad, con base en los artículos 280 y 281, numeral 2, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de acudir a los Tribunales de la República para solicitar amparo y tutela efectiva de los derechos e intereses colectivos de las personas que habiten en toda o parte de la República, y que la invocación de su defensa en sede jurisdiccional “corresponderá a una pluralidad de organizaciones con personalidad jurídica, cuyo objeto esté destinado a actuar en el sector de la vida donde se requiere la actividad del ente colectivo, y que- a juicio del Tribunal- constituya una muestra cuantitativamente importante del sector”.
En la misma decisión, la Sala precisó, en relación con los sujetos privados, que la Constitución confiere a los ciudadanos un amplio margen para actuar en sede judicial y solicitar la tutela efectiva de los derechos e intereses colectivos, y que tales actuaciones podían ser adelantadas por organizaciones sociales con o sin personalidad jurídica, o por individuos que acrediten debidamente en qué forma y medida ostentan la representación de al menos un sector determinado de la sociedad y cuyos objetivos se dirijan a la solución de los problemas de comunidad de que se trate. Es a dichas organizaciones o actores sociales, a los que corresponde solicitar ante esta Sala Constitucional, la tutela judicial efectiva de los derechos o intereses colectivos de rango constitucional a cuya satisfacción, promoción o protección se orienta su actuación, así sea excepcionalmente a través de la acción de amparo según lo establecido en el artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ahora bien, conforme a lo antes expuesto, al haberse incoado la presente demanda sin haberse alegado y demostrado la representación del colectivo cuyos intereses habrían sido afectados, ni haberse reputado fehacientemente, no se encuentra acreditada la cualidad procesal del demandante para intentar la presente acción y, en fin, no consta en autos su legitimación para ejercerla, de allí que, en esta oportunidad, adicionalmente, resulte manifiesta la falta de legitimidad del accionante de autos.
Al respecto, el artículo 150 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia dispone lo siguiente:
Artículo 150. También se declarará la inadmisión de la demanda:
(…)
2. Cuando sea manifiesta la falta de legitimidad o representación que se atribuya el demandante o de quien actúe en su nombre, respectivamente. (…)”
De igual manera, esta Sala, en la decisión N° 207 del 31 de marzo de 2014, en la cual asentó lo siguiente:
“En tal sentido, se observa que los accionantes si bien adujeron en el encabezado del escrito contentivo de su solicitud, actuar “afectados en este caso”, al verificar esta Sala la totalidad del escrito, no consta en sus alegatos ni en documento alguno que sus propios intereses estén lesionados con la actuación indicada como lesiva proveniente del Presidente de la Asamblea Nacional, lo cual los hace carecer de cualidad para intentar una acción en protección de sus intereses particulares.
Y en lo que respecta a su actuación en su condición de concejales municipales (del Municipio Baruta), indican que actúan “…en representación y a nombre de la mayoría de los ciudadanos electores del municipio Baruta y en defensa de los intereses colectivos del resto de los habitantes del municipio Baruta”, observándose que no existe en autos documento alguno del cual pueda desprenderse que se les ha atribuido la representación que dicen tener de la mayoría de los habitantes de ese Municipio, que están o se podrían ver afectados por la denunciada vía de hecho proveniente del Presidente de la Asamblea; menos aún, consta en el presente expediente que tengan la representación del órgano legislativo municipal del cual son miembros, por lo que al no estar legitimados para actuar en protección de los intereses colectivos que dicen representar, ya que el cargo que ejercen, per se, no los legitima para ello, así lo ha sostenido esta Sala en anterior oportunidad (v. sentencia n° 2334 del 1 de octubre de 2004), y lo ratifica en este fallo, esta Sala declara inadmisible la presente acción, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 150 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia”.
En virtud de las razones de hecho y de derecho antes expuesta, esta Sala declara inadmisible la presente demanda. Así se decide.
En conclusión, para intentar una acción de protección de intereses colectivos y difusos, resulta indispensable que el accionante demuestre que se encuentra en una posición especial de afectación de sus derechos e intereses particulares por parte de la actuación impugnada, para lo cual, en el caso de no ser el destinatario directo del acto administrativo impugnado, deberá aportar algún medio de prueba que haga surgir en el juez constitucional al menos una presunción de que efectivamente el acto administrativo atacado es capaz de interferir en su esfera de derechos e intereses; situación que además, deberá explicar como miembro de un colectivo o grupo de personas que se encuentren en su misma situación. Esto forma parte de las cargas que tiene el accionante. Así se declara.
Así, en ausencia de los elementos antes descritos, esta Sala se ve en la obligación de declarar inadmisible la acción propuesta por falta de legitimación activa. Así igualmente se declara”.
Comentario de Acceso a la Justicia: Es propicia esta oportunidad para destacar que en el caso que se analiza, como quiera que la actividad bancaria es una actividad de servicio público, y más aún planteándose la vulneración de los derechos constitucionales de los ahorristas del BOD, la SC no ponderó la posibilidad de conocer la acción de amparo constitucional, y más bien decidió desecharla de plano.
Es ostensible cómo la Sala hizo caso omiso a las denuncias sobre la violación de los derechos de los ahorristas planteadas por el accionante en su escrito sobre la decisión administrativa de la SUDEBAN por medio de la cual “oficializó el contrato de transferencia suscrito entre las instituciones bancarias: BANCO OCCIDENTAL DE DESCUENTO (BOD) y BANCO NACIONAL DE CRÉDITO(BNC) y revocó la autorización del funcionamiento y cese de operaciones del BOD en la República Bolivariana de Venezuela, sin garantizar protección jurídica alguna a los ahorristas en moneda extranjera que aperturaron (Sic) cuentas bancarias en las sucursales internacionales que forman parte del GRUPO FINANCIERO BOD y [que] se encuentran ubicadas en Curazao, Panamá, Antigua y República Dominicana con sus respectivas denominaciones”.
El accionante invocó que los ahorristas más pequeños, como es su caso, se encuentran afectados por la liquidación del grupo financiero BOD, ya que existen dificultades “de tiempo y costos para realizar las respectivas defensas en Curazao para que le sean reintegrado de manera total el dinero de sus depósitos de ahorro”. Denunció que no se les ha ofrecido a los ahorristas de los bancos filiales extranjeros del BOD ninguna alternativa de resolución para el reintegro de sus ahorros en moneda extranjera.
Pero además, el accionante se refirió expresamente a que el contrato de transferencia que suscribieron el BOD y BNC con el visto bueno de la autoridad de SUDEBAN, fue realizado sin ningún tipo de garantías para los ahorristas que abrieron sus cuentas bancarias en las sucursales internacionales a través de las oficinas del Banco BOD, ubicadas dentro del territorio nacional.
En suma, ante los alegatos de la parte agraviada por la decisión de SUDEBAN, la SC optó por no resolver el fondo de la controversia, y declarar inadmisible la demanda presentada. Así pues, en este caso, aún cuando la SC desechó la demanda, la parte afectada puede volver a ejercer las acciones judiciales contra el acto administrativo de SUDEBAN.
Ahora bien, nos corresponde señalar que la SC desde hace tiempo viene tergiversando y confundiendo nociones procesales sobre todo para despachar las diferentes acciones judiciales que se ejerzan contra decisiones de organismos públicos.
Mención especial merece el tema de la legitimidad y legitimación, a la que se la ha venido confundiendo también últimamente por parte de las Salas del TSJ. Es de notar, de hecho, que en el caso judicial que se estudia, la SC declaró inadmisible la acción de protección de intereses colectivos y difusos. La Sala lo hizo por la falta de “legitimidad” del accionante, no obstante que la Sala en realidad utilizó confusamente en su razonamiento la figura procesal de “legitimación”.
En la decisión judicial que se analiza, el juez constitucional resolvió declarar “inadmisible” una demanda que un particular ejerció contra el acto administrativo por medio del cual el órgano contralor de la actividad bancaria SUDEBAN revocó la autorización de funcionamiento y cese de operaciones en el país del BOD.
Para la SC el accionante no demostró “que se encuentra en una posición especial de afectación de sus derechos e intereses particulares por parte de la actuación impugnada, para lo cual, en el caso de no ser el destinatario directo del acto administrativo impugnado, deberá aportar algún medio de prueba que haga surgir en el juez constitucional al menos una presunción de que efectivamente el acto administrativo atacado es capaz de interferir en su esfera de derechos e intereses; situación que además, deberá explicar como miembro de un colectivo o grupo de personas que se encuentren en su misma situación”.
Esta afirmación antes expuesta, sin duda, está referida a la falta de legitimación y no a la de legitimidad. La imprecisión en que incurre el máximo intérprete constitucional, ciertamente, constituye un grave peligro en el proceder judicial.
Cabe advertir, al respecto, que la “legitimidad” está referida a la persona que se presenta como representante del actor, es decir, del demandante. De este modo, la falta de legitimidad sería, por ejemplo, por no tener el abogado Otoniel Pautt Andrade la representación legal (representación sin poder) que se atribuye del ciudadano José Gregorio Pautt Andrade.
Por otro lado, la falta de legitimidad va dirigida a la representación del demandante en el proceso, bien sea por no tener capacidad necesaria para ejercer poderes en juicio, o por no tener la representación que se atribuye, o porque el poder no esté otorgado en forma legal o sea insuficiente.
De ahí que la legitimidad es diferente a la legitimación. La “legitimación” o “legitimatio ad causam” está vinculada a la cualidad e interés que tiene el accionante para demandar.
En razón de lo anterior, en criterio de Acceso a la Justicia esta sentencia de la SC es incoherente, toda vez que una cosa es la legitimidad y otra es la legitimación para el proceso (legitimatio ad causam).
Pero además de esta confusión, la Sala recalificó la acción judicial presentada como una “demanda de derechos colectivos” contra el acto administrativo de SUDEBAN que ordenó el cese de actividades del BOD, por una de“amparo constitucional para la protección de intereses difusos y colectivos”, a fin de determinar su competencia para conocer y resolver del asunto planteado.
El TSJ ha venido declarando de manera reiterada la facultad de recalificar las pretensiones de los demandantes, usurpando la autonomía de éstos, y lo más grave sin distinguir que esa atribución no tiene asidero legal en el país.
Para Acceso a la Justicia es importante insistir que la recalificación de oficio, sin duda, significa permitir que una acción judicial pueda tramitarse o llevarse a cabo de una manera o de otra, según los intereses que estén en juego, en especial si existe un interés gubernamental. No existe una norma expresa que disponga que el órgano jurisdiccional pueda modificar o reformar las pretensiones de los accionantes.
Es obvio que la recalificación de oficio implica cambios a las pretensiones del demandante y, por ende, la imposición de otras cargas procesales, una situación que configura una grave violación al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, aparte de poner a transitar por los senderos de la inseguridad jurídica a los accionantes, con lo cual no se le hace ningún bien a la justicia venezolana.
Voto salvado: No tiene
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/febrero/332474-0103-7224-2024-22-1020.HTML
