Sala: Político-Administrativa
Tipo de recurso: Recurso de nulidad
Materia: Derecho Administrativo
N° de Expediente: 2017-0736
N° de Sentencia: 0080
Ponente: Bárbara Gabriela César Siero
Fecha: 29 de abril de 2021
Caso: GLORIA DAMARIS FLORES DE GONZÁLEZ, titular de la cédula de identidad Nro. 13.058.063, interpusieron demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar, contra la Resolución Nro. 01-00-000165 del 3 de marzo de 2017, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, a través de la cual resolvió imponer a la accionante, en su condición de Tesorera y Miembro de la Comisión de Contrataciones de la Gobernación del Estado Amazonas, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de diez (10) años, de conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en virtud de la responsabilidad administrativa que le fuera declarada mediante auto decisorio Nro. 08-01-PADR-005-2016 del 1° de agosto de 2016, emitido por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República (actuando por delegación del Contralor General de la República), con motivo de las irregularidades administrativas verificadas durante el ejercicio fiscal del año 2009.
Decisión: Declara SIN LUGAR la demanda de nulidad ejercida conjuntamente con amparo constitucional y subsidiariamente, medida cautelar de suspensión de efectos, por los apoderados judiciales de la ciudadana GLORIA DAMARIS FLORES DE GONZÁLEZ, contra la Resolución Nro. 01-00-000165 dictada el 3 de marzo de 2017 por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, por medio de la cual se impuso a la demandante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el lapso de diez (10) años. En consecuencia, se declara FIRME el acto impugnado.
Extracto: “…esta Máxima Instancia estima necesario señalar que la inmotivación como vicio de forma de los actos administrativos, consiste en la ausencia absoluta de motivación; pero no es inmotivación la que contenga los elementos principales del asunto debatido y su principal fundamentación legal, lo cual garantiza al interesado o la interesada el conocimiento de los motivos que sirvieron de fundamento para emitir la decisión. (Vid., entre otras, sentencia de esta Sala Nro. 00273 del 29 de mayo de 2019).
En ese contexto, del examen de la Resolución Nro. 01-00-000165 dictada por el Contralor General de la República en fecha 3 de marzo de 2017 puede apreciarse:
En primer lugar, que el acto se fundamentó en los artículos 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, 112 de su Reglamento, así como 4 y 26 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, los cuales se refieren al régimen legal de la aludida potestad sancionatoria, la forma de la valoración de las sanciones accesorias y los principios de legalidad y competencia en la Administración Pública y, además, en el Segundo Plan Socialista de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2013-2019, sancionado por la Asamblea Nacional y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 6.118 Extraordinario del 4 de diciembre de 2013, en procura de “(…) una batalla frontal contra las diversas formas de corrupción (…) así como los mecanismos legales de sanción penal, administrativa, civil y disciplinaria contra las lesiones o el manejo inadecuado de los fondos públicos (…)”.
En segundo lugar, que la aludida Autoridad detalló las razones por las cuales fue impuesta la sanción de inhabilitación, fundamentando su decisión en la declaratoria de responsabilidad administrativa efectuada a la accionante:
“(…) por presuntas irregularidades administrativas ocurridas durante el ejercicio fiscal 2009, en el ejercicio de sus funciones como Tesorera y Miembro de la Comisión de Contrataciones de la Gobernación del Estado Amazonas, por cuanto omitió el procedimiento de selección de contratistas que debía aplicar, toda vez que celebró el contrato de servicio: ‘Prestación de Servicio de Cesta Ticket para los Trabajadores dependientes de la Gobernación del Estado Amazonas, mediante adjudicación directa, no obstante, que por la naturaleza del contrato correspondía aplicar el procedimiento de concurso cerrado, establecido en el numeral 1 del artículo 61 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas, vigente para el momento de ocurrencia de los hechos.
Conducta que se configura en el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 1 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, descrita con detalle en la decisión que declaró la responsabilidad administrativa, con la consecuente imposición de multa por seiscientas sesenta y dos con cincuenta (662,50 U.T.) Unidades Tributarias, equivalentes a treinta y seis mil cuatrocientos treinta y siete bolívares con cincuenta céntimos (Bs. 36.437,50), la cual quedó firme en vía administrativa, mediante auto de fecha 19 de septiembre de 2016, por cuanto no fue interpuesto el Recurso de Reconsideración dentro del lapso legalmente previsto para ello (…)”.
De lo antes transcrito se evidencia que, el Contralor General de la República precisó en el acto impugnado las normas que fundamentaron su actuación, justificando la aplicación de la sanción de inhabilitación en la firmeza de la declaratoria de responsabilidad administrativa sobre la base de los hechos irregulares que la generaron; razón por la cual se desestima el vicio de inmotivación denunciado por la accionante. Así se declara.
iv) Señalaron los apoderados judiciales de la actora que en el presente caso “(…) el Contralor General de la República dirige Oficio N° 01-00-000598 de fecha 27 de marzo de 2017 a la Presidenta del Consejo Nacional Electoral (…) informándole que le impuso a [su representada], sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de diez (10) años, a efectos de cualquier postulación como candidata para el ejercicio de cargos públicos de naturaleza electoral (…)”, menoscabando con ello el principio nullum crimen nulla poena sine lege, toda vez que la mencionada Autoridad no tiene “(…) competencia alguna para inhabilitar a una persona para un cargo de elección popular, conforme lo establece el artículo 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”. (Agregado de la Sala).
Afirmaron que tal “(…) restricción al derecho a ser elegido para el ejercicio de funciones públicas por elección popular, sólo puede ser decretada por los tribunales competentes de la jurisdicción penal en un proceso penal, con las garantías del debido proceso, ya que constituye una restricción de un derecho esencial a la democracia, como lo es el derecho al sufragio pasivo, no teniendo el Contralor General de la República competencia alguna para inhabilitar a una persona en su derecho a postularse para un cargo de elección popular (…)”. (Sic).
En lo que concierne a la mencionada denuncia, la representación judicial de la Contraloría General de la República señaló que “(…) la naturaleza de la referida inhabilitación es administrativa, y es impuesta por el Contralor General de la República, en uso de la facultad que le confiere el artículo 289 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual desarrolla en el artículo 105 de la [Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal], no tratándose en ningún caso de la inhabilitación política a que alude el artículo 65 del Texto Fundamental, pues éste suspende los derechos políticos de los ciudadanos (…), dada la decisión de un Juez con competencia en materia penal, por haber incurrido el funcionario o la persona en delitos previstos en el Código Penal o en leyes especiales (…)”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Sostuvieron que “(…) se trata de dos tipos de inhabilitaciones diferentes que dimanan de preceptos constitucionales, por lo cual es evidente que al proceder el Contralor General de la República a imponer a la recurrente la sanción de inhabilitación (…) actuó conforme a las competencias constitucional y legamente establecidas (…). De [allí] que, el ejercicio de cualquier función pública, indistintamente de cuál sea su origen (…), se encuentra sujeta a las sanciones accesorias establecidas en el artículo 105 [del mencionado cuerpo normativo], como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa (…)”, por tales razones afirmaron que el acto recurrido no viola el principio mencionado. (Agregado de la Sala).
Ahora bien, a los fines de examinar el referido alegato, resulta necesario aludir a lo previsto en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual dispone lo siguiente:
“El debido proceso se aplicará a todas la actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:
(…)
6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”.
La norma parcialmente citada se encuentra íntimamente ligada al principio de legalidad en materia sancionadora, el cual impide que se pueda atribuir la comisión de una falta que no esté previamente determinada en la ley, así como se prohíbe aplicar una sanción no prevista legalmente, de allí que se requiere del cumplimiento de tres exigencias de carácter esencial en la previsión normativa de la falta y de la sanción a que hubiere lugar, como lo son: i) la existencia de una ley “lex scripta”, ii) que la ley sea anterior al hecho sancionado “lex previa”, y iii) que la ley estipule el supuesto de hecho o conducta transgresora estrictamente determinada “lex certa”, es decir, que resulta necesario la materialización de la predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes.
En esa línea de razonamiento, la parte demandante denuncia que la Resolución impugnada viola la referida garantía constitucional pues la “(…) restricción al derecho a ser elegido para el ejercicio de funciones públicas por elección popular, sólo puede ser decretada por los tribunales competentes de la jurisdicción penal en un proceso penal, con las garantías del debido proceso (…)”, ante lo cual debe atenderse a lo establecido en el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que prevé lo que a continuación se transcribe:
“Artículo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica”.
Ahora bien, observa esta Máxima Instancia tal como fue señalado en la decisión que declaró improcedente el amparo solicitado por la accionante, que la Sala Constitucional estimó que la limitación contemplada en el artículo 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, perfectamente puede subsistir con otras que mediante ley (en sentido estricto) se establezcan para el ejercicio de cargos públicos, por ejemplo, la inhabilitación decretada por el Contralor General de la República en contra de los funcionarios que hayan sido declarados responsables administrativamente, sin verse menoscabado por este motivo el derecho a postularse para cargos de elección popular, pues tal como lo refirió la mencionada Sala, el fin es proteger el erario o tesoro público de un mal manejo que afecte la calidad de vida de los ciudadanos y que se puede lograr tanto a través de sanciones penales como de sanciones administrativas.
De manera que en el caso de autos, la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un lapso de diez (10) años impuesta a la accionante, no puede ser considerada por sí misma y de forma automática como una vulneración del principio constitucional nullum crimen nulla poena sine lege, ni del derecho a ejercer cargos públicos por cuanto dicha sanción es la consecuencia jurídica establecida en la Ley, la cual debe ser aplicada por el Máximo Órgano Contralor con ocasión de la eventual declaratoria de la responsabilidad administrativa y la gravedad de las irregularidades en las que incurran con su actuación los funcionarios públicos y las funcionarias públicas.
A mayor abundamiento, resulta conveniente señalar que la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, mediante sentencia Nro. 1266 del 6 de agosto de 2008, emitió un pronunciamiento respecto al punto bajo estudio, señalando lo siguiente:
“(…) la potestad sancionatoria del Contralor General de la República está referida al ámbito administrativo; es decir, que no es una sanción política como ocurre en otros ordenamientos constitucionales latinoamericanos, en virtud de que la sanción de inhabilitación se ciñe a la función administrativa vista la naturaleza jurídica de la Contraloría General de la República y sus funciones constitucionales, que apuntan a la fiscalización, supervisión y control de la gestión pública, funciones que se insertan en el Sistema Nacional de Control Fiscal; ello es la garantía del postulado constitucional establecido en el artículo 141 de la Carta Magna.
En efecto, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de cualquier función pública surte efectos para el desempeño de la función administrativa, indistintamente de cuál sea el origen; esto es, por concurso, designación o elección popular. De ese modo, la inhabilitación decretada en uso de la potestad otorgada por el artículo 105 de la Ley de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal limita o inhabilita, durante la vigencia de la sanción, la aptitud para el manejo de la cosa pública por causa de haber incurrido en infracciones administrativas comprobadas mediante el procedimiento de control fiscal. Esta inhabilitación se extiende a toda función administrativa, incluso las que derivan del cargo de elección popular, en virtud de que la función de gobierno supone necesariamente la aptitud para el ejercicio de funciones públicas. El rol de gobernante no puede escindirse de la de funcionario, y sobre ambos recaen exigencias constitucionales en pro de la correcta gestión pública, que es menester armonizar (…)”.
Del criterio precedentemente señalado es posible colegir, que la potestad sancionatoria del Contralor General de la República encuentra fundamento en el numeral 3 del artículo 289 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, desarrollada en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la cual se traduce en una limitación de carácter temporal para el ejercicio de las funciones públicas, susceptible de restringir la aptitud para ser funcionario público. (Vid., sentencia de esta Sala Nro. 00298 del 5 de junio de 2019).
Así pues, la misma se distingue abiertamente de la suspensión del ejercicio de los derechos políticos que consagra el artículo 65 de la Carta Magna, derivada de la condena por sentencia penal.
En consecuencia, esta Sala estima conveniente reiterar que la potestad sancionatoria del Contralor General de la República se ajusta al principio de supremacía constitucional y al principio de legalidad, de allí que no exista contradicción alguna entre las disposiciones de la Constitución, ni entre ésta y la vigencia del sistema interamericano de protección de los derechos humanos. Por tanto, se juzga improcedente la denuncia bajo estudio. Así se decide.
v) Desproporcionalidad e irracionalidad del acto impugnado.
Denunciaron que la Resolución Nro. 01-00-000165 del 3 de marzo de 2017 dictada por el Contralor General de la República “(…) no [otorgó] un tratamiento racional y equitativo a los hechos que fundamentan la potestad sancionatoria del Contralor, lo que hace incurrir en abuso o exceso del poder conferido legalmente. (…) no hay una relación explicita entre la gravedad de la infracción y la sanción impuesta, sujeta a un juicio de proporcionalidad y racionalidad en la medida adoptada (…)”. (Sic). (Agregado de la Sala).
Alegaron que “(…) el Contralor General de la República se limitó a imponer la sanción de inhabilitación sin motivar por qué era procedente en un período de diez (10) años y no un (1) mes (…). Aún más la desproporcionalidad de una inhabilitación por diez (10) años salta a la vista cuando se contrasta con la imposición de una multa equivalentes a seiscientas sesenta y dos con Cincuenta Unidades Tributarias (662,50 U.T.), como sanción principal (…) resulta un contrasentido que una sanción prevista en su estructura normativa como ‘accesoria’, sea notablemente más gravosa que la sanción ‘principal’ (…)”. (Sic)
Por su parte las representantes judiciales de la Contraloría General de la República sostuvieron que la Resolución cuya nulidad se demanda fue dictada “(…) con sujeción a lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, es decir, atendiendo a la gravedad de las irregularidades que dieron lugar a la declaratoria de responsabilidad administrativa (…). Asimismo, se apreciaron las circunstancias tanto de hecho como de derecho previstas en el artículo 112 del Reglamento de la [norma antes mencionada], a los fines de graduar la sanción (…)”. (Agregado de la Sala).
Explicaron que en el presente caso, el Contralor General de la República encontró oportuno atender a los numerales 2, 3, 5 y 8 a que alude el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, con base a los hechos irregulares descritos en su declaratoria de responsabilidad administrativa, en razón de la accionante “(…) haber celebrado el contrato de seguro de servicio denominado ‘Prestación de servicio de Cesta Tickets para los trabajadores de la Gobernación del estado Amazonas’ mediante adjudicación directa, omitiendo la aplicación del procedimiento de contratación correspondiente según la naturaleza del contrato (…)”. (Sic).
Con motivo de la conducta antes descrita, la Máxima Autoridad contralora estimó que la actora “(…) [ocasionó] un detrimento social y económico para el Estado (…) máxime si el objeto que se persigue con el establecimiento de procedimientos para dichas contrataciones, es regular la actividad de la República en la adquisición de bienes, prestación de servicios y ejecución de obras, a los fines de preservar el patrimonio público, fortalecer la soberanía, desarrollar la capacidad productiva y asegurar la transparencia de las actuaciones de los contratantes (…)”. (Sic). (Corchetes de este fallo).
De igual modo, señalaron que la actuación de la demandante “(…) [afectó] gravemente la legalidad del estado Amazonas, y por ende la efectividad, la eficiencia y economía de las operaciones administrativas (…)”, por lo tanto, la Autoridad Contralora “(…) luego de valorar y ponderar los elementos antes señalados (…), consideró que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, por un período de diez (10) años de los quince (15) máximos contemplados en el artículo 105 [de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal], resultó la más ajustada a la magnitud de la irregularidades que dieron origen a la declaratoria de responsabilidad administrativa (…)”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Respecto a la denuncia bajo análisis, resulta conveniente atender al contenido del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según el cual cuando la autoridad competente esté facultada para imponer una sanción, debe hacerlo guardando una debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción a ser aplicada, cumpliendo con los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia (Vid. Sentencias Nros. 1.666 del 29 de octubre de 2003, 1.158 del 10 de mayo de 2006, 977 del 1° de julio de 2009, y 18 del 18 de enero de 2012, entre otras).
De manera que, la sujeción del poder sancionatorio administrativo al principio de proporcionalidad previsto en la norma mencionada implica que la pena o castigo impuesto debe ser adecuado, idóneo, necesario y razonable, de manera que: a) exista congruencia entre la sanción y la falta cometida, y entre el medio (el castigo impuesto) y el fin de la norma que le sirve de sustento; b) el poder represivo del Estado debe ejercerse con el objeto de garantizar que al o la particular le resulte menos provechoso infringir la ley que acatarla, sin que por intermedio del mecanismo sancionatorio empleado se desborden los límites de la norma representados por la consecuencia jurídica en ella contemplada y la finalidad que la misma persigue; y c) en el ejercicio de la aludida potestad, la Administración debe estar en capacidad de justificar la solución adoptada en el caso concreto, todo lo cual cuenta con una especial relevancia habida cuenta de la incidencia de dicho principio en el ejercicio de tal autoridad, siendo que a través de esta es posible gravar patrimonios, condicionar, restringir e incluso, suprimir o extinguir derechos de los particulares.
Ahora bien, cuando la Ley deja al criterio de la Administración la imposición de una pena contemplada entre dos límites, su poder discrecional -condicionado siempre por el principio de legalidad-, supone que la sanción podrá ser establecida dentro de un rango más o menos amplio, sin embargo, el órgano o ente competente deberá: (i) partir siempre del término medio de la pena, (ii) analizar la existencia de circunstancias atenuantes y/o agravantes, y (iii) acreditar, en el supuesto específico, la verificación de dichas circunstancias a efectos de argumentar la ponderación que ha llevado a cabo de la conducta típica, los elementos subjetivos relacionados con su comisión y los efectos de esta última. (Vid., sentencia de esta Sala Nro. 0054 del 22 de enero de 2014).
En lo que concierne a la responsabilidad administrativa, las sanciones que de su declaratoria puedan derivarse -las cuales están contempladas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal- necesariamente deberán imponerse de acuerdo con “la relevancia del hecho cometido, el grado de responsabilidad y la afectación al patrimonio público”, considerando las circunstancias atenuantes y agravantes que puedan apreciarse en cada caso. (Vid., sentencia de la Sala Constitucional Nro. 1266 del 6 de agosto de 2008).
En ese contexto, resulta conveniente atender a lo previsto en el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el cual dispone lo siguiente:
“Valoración de las sanciones accesorias del artículo 105 de la Ley
Artículo 112. Para acordar la suspensión en el ejercicio del cargo sin goce de sueldo o la destitución del cargo, e imponer la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, como sanciones accesorias a la declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley, el Contralor General de la República tomará en consideración la entidad o gravedad del ilícito o irregularidad administrativa que dio lugar a la declaratoria de dicha responsabilidad.
En todo caso, para la graduación de la sanción tendrá en cuenta las circunstancias siguientes:
1) La magnitud del perjuicio causado al patrimonio público.
2) El número de ilícitos generadores de responsabilidad en que haya incurrido el declarado responsable.
3) La gravedad o trascendencia de las consecuencias económicas, sociales o de cualquier otra naturaleza derivadas de la conducta infractora.
4) La cuantía del beneficio ilícito obtenido por el declarado responsable, debidamente comprobado.
5) Si el acto, hecho u omisión afectó gravemente la legalidad, la efectividad, la eficiencia y economía de las operaciones administrativas del órgano o entidad donde ocurrieron.
6) Violación de los principios que rigen el Sistema Nacional de Control Fiscal, establecidos en el artículo 25 de la Ley, cuando se trate de actos, hechos u omisiones vinculados al ejercicio de las funciones de los órganos de control fiscal.
7) La reparación total del daño causado.
8) Las demás circunstancias que resultaren aplicables a juicio del Contralor General de la República.
La apreciación de las circunstancias señaladas, determinará la aplicación de la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo o la inhabilitación para el ejercicio de la función pública por debajo de los límites previstos en el artículo 105 de la Ley, de manera que la sanción sea proporcional a la entidad de la irregularidad administrativa cometida”. (Destacado de la Sala).
Dicha disposición de carácter reglamentario, además de reiterar el deber de ponderación que amerita el ejercicio de la estudiada potestad sancionatoria, prevé las reglas de valoración de las sanciones accesorias a las que refiere el artículo 105 de la Ley ya mencionada, las cuales deben ser tomadas en consideración para su imposición.
Ahora bien, con arreglo al examen de la Resolución impugnada esta Sala aprecia que ésta se basó en la responsabilidad administrativa previamente declarada por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, mediante Auto Decisorio Nro. 08-01-PADR-005-2016 del 1° de agosto de 2016 -cuya firmeza en sede administrativa se configuró por la ausencia de impugnación-, donde se determinó que la demandante incurrió en el ilícito generador de responsabilidad administrativa referido a la celebración del “(…) contrato de servicio: ‘Prestación de Servicio de Cesta Ticket para los Trabajadores dependientes de la Gobernación del Estado Amazonas, mediante adjudicación directa, no obstante, que por la naturaleza del contrato correspondía aplicar el procedimiento de concurso cerrado, establecido en el numeral 1 del artículo 61 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas, vigente para el momento de ocurrencia de los hechos (…)”, el cual, lógicamente, derivó en la afectación de la legalidad, efectividad y eficiencia de las operaciones administrativas de la Gobernación del Estado Amazonas.
De tal manera, se juzga que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de las funciones públicas por el período de diez (10) años, si bien se impuso por encima del término medio -de siete años y cinco meses-, encuentra justificación en las reglas de valoración contenidas en el aludido Reglamento, por lo que esta guardó la debida adecuación en relación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción, sin llegar a ser establecida por el límite máximo de quince (15) años.
Adicionalmente, cabe destacar lo establecido por la Sala Constitucional en diversas oportunidades respecto al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en el sentido que “ (…) no es exacta la relación de dependencia entre la multa y la suspensión, la destitución o la inhabilitación (…) sino que esa relación de dependencia existe entre la declaratoria de responsabilidad administrativa y la multiplicidad de sanciones; que (…) son propiamente consecuencias principales todas ellas de la declaratoria de responsabilidad (…)”, de allí que “(…) no existe una relación de dependencia entre los límites cuantitativos entre una sanción y otra, por lo que mal podría determinarse la proporcionalidad de la (…) inhabilitación con fundamento en el análisis estandarizado de una multa de naturaleza económica (…)”. (Vid. Sentencias de la Sala Constitucional Nros. 1266, 329 y 778 de fechas 6 de agosto de 2008, 19 de marzo de 2012 y 20 de junio de 2013, respectivamente).
En tal virtud, esta Máxima Instancia estima que en el presente caso resulta infundada la alegada transgresión al principio de proporcionalidad. Así se decide.
vi) Denunció la representación judicial de la accionante que la Resolución recurrida resulta desproporcionada como consecuencia de la desviación de poder, toda vez que “(…) la sanción de inhabilitación (…) ha sido dictada como consecuencia de una evidente desviación de poder, ya que el Contralor General de la República [actuó] arbitraria y desproporcionadamente, falseando la verdad y abusando del poder que le otorga (…)” la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal. (Sic). (Agregado de la Sala).
Aseveraron que la finalidad de la inhabilitación impuesta a su mandante “(…) no es la lucha contra la corrupción ni alguna otra razón legítima, ya que se trata de una decisión arbitraria, donde no se fundamentan los hechos y motivos en que se basó el Contralor [General de la República] para escoger una medida tan severa [todo lo cual] refleja sin duda una grave desviación de poder (…)”. (Sic) (Agregados de la Sala).
En lo concerniente a dicho alegato, la representación judicial de la Contraloría General de la República hizo énfasis en el ilícito cometido por la accionante y que por ello “(…) actuó en franca vulneración de los principios constitucionales que rigen la función pública (…) [de allí que encuentran] absurdo admitir que la Resolución [recurrida] (…) fue dictada con desproporción o sin adecuación entre los hechos irregulares delatados, generadores de responsabilidad administrativa y los motivos establecidos en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…)”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Señalaron que igualmente “(…) tampoco se evidenció una actuación arbitraria por parte del Contralor General de la República al imponer la sanción de inhabilitación (…) [por] el contrario al evidenciarse en la declaratoria de responsabilidad administrativa de la [demandante], en su condición de Tesorera y Miembro de la Comisión de Contrataciones de la Gobernación del Estado Amazonas, la ocurrencia de irregularidades (…), es innegable que la sanción de inhabilitación (…), buscaba impedir el ejercicio del servicio público con menoscabo de la ética y la moral administrativa (…)”, por tanto estiman que no se incurrió en la infracción denunciada. (Sic). (Corchetes de este fallo).
Sobre el argumento planteado esta Sala ha establecido de forma reiterada que el vicio de desviación de poder se presenta cuando el funcionario, actuando dentro de su competencia, dicta un acto para un fin distinto al previsto por el legislador.
Por lo tanto, se entiende que la Administración incurre en desviación de poder, cuando actúa dentro de su competencia, pero dicta un acto que no está conforme con el fin perseguido por la Ley, correspondiendo al accionante probar que el acto recurrido, como ya ha sido señalado, busca una finalidad diferente a la prevista a la Ley.
Lo anterior implica, que deben darse dos (2) supuestos concurrentes para que se configure el vicio de desviación de poder, a saber: i) que el funcionario que dicta el acto administrativo tenga atribución legal de competencia y ii) que el acto haya sido dictado con un fin distinto al previsto por el legislador.
Ahora bien, no resulta suficiente con que se alegue el vicio bajo estudio sino que debe probarse su existencia, siendo que tal determinación requerirá de una investigación profunda basada en hechos concretos, reveladores de las verdaderas intenciones que dieron lugar al acto administrativo dictado por el funcionario competente. (Vid., entre otras, decisiones Nros. 01722, 00051, 02318 y 00865 de fechas 20 de julio de 2000, 3 de febrero de 2004, 25 de octubre de 2006, 1° de agosto de 2017, y 00298 del 5 de junio de 2019 dictadas por esta Sala).
En el caso que nos ocupa, se constata que la recurrente no probó que el acto administrativo impugnado haya sido dictado con fines distintos a los previstos en la Ley; por el contrario, la Sala observa que el Contralor General de la República, se apegó a la normativa correspondiente al momento de emitir el acto impugnado, pues subsumió los hechos constatados en las disposiciones legales aplicables al asunto tratado, sin que tal facultad sancionatoria haya sido ejercida de forma desproporcional, tal como se estableció en acápites anteriores.
Por tanto, se concluye que la recurrente no cumplió con la carga probatoria a fin de demostrar la desviación de poder denunciada, en razón de lo cual se declara improcedente el alegato. Así se establece.
vii) Considera la representación judicial de la demandante que el acto impugnado viola el principio del non bis in ídem, toda vez que se le condena “(…) dos veces por el mismo hecho, ya que la sanción pecuniaria y la inhabilitación son especies de sanciones administrativas (…)”.
Por su parte, advirtieron las apoderadas del órgano accionado que “(…) no constituye una doble sanción el resolver imponer a la [actora] la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de diez (10) años, toda vez que la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, declaró su responsabilidad administrativa como sanción principal, conjuntamente con una multa de seiscientos sesenta y dos con cincuenta unidades tributarias (662,50 UT) pues (…), la multiplicidad de las sanciones accesorias responden al poder disuasivo que se desea en la [legislación] en aras de preservar los valores de le ética pública, la moral, la probidad administrativa y la correcta y buena gestión del patrimonio público (…)”. (Sic). (Interpolado de esta decisión).
Sobre el punto bajo examen se ha indicado que no puede la Administración ejercer dos o más veces su potestad sancionadora cuando exista identidad de sujetos y de supuesto de hecho en el bien jurídico protegido por las normas cuya aplicación se pretenda, de manera que el principio constitucional non bis in idem, dicha garantía implica una prohibición por parte del Constituyente a ser juzgado dos veces por el mismo hecho, lo cual, en el ámbito de las actuaciones administrativas se traduce en no ser investigado -y sancionado- administrativamente en más de una oportunidad por los mismos hechos en virtud de los cuales se juzgó: al mismo sujeto, por los idénticos hechos y con igual fundamento jurídico. (Vid., sentencias de esta Sala Nros. 911 del 31 de julio de 2013 y 00216 del 15 de mayo de 2019).
No obstante lo anterior y tal y como se señaló en párrafos anteriores, la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal determinó que en el caso de las sanciones impuestas por el Contralor General de la República con arreglo al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, ellas no afectan el principio non bis in idem toda vez que no se imponen como consecuencia de un segundo acto de juzgamiento, sino que constituyen una pena accesoria derivada de la comprobación de la responsabilidad administrativa, situación avalada constitucional y legalmente en nuestro ordenamiento jurídico. (Vid., sentencia Nro. 1.265 del 5 de agosto de 2008).
Por tanto no puede considerarse que la sanción de inhabilitación impuesta a la accionante en el acto recurrido constituya una infracción al aludido principio y por ello se desecha el argumento. Así se decide.
Así las cosas, desestimados como han sido los vicios alegados por la parte actora, debe esta Sala declarar sin lugar la demanda de nulidad ejercida por la representación judicial de la ciudadana Gloria Damaris Flores de González y, en consecuencia, firme la Resolución Nro. 01-00-000165 de fecha 3 de marzo de 2017, dictada por el Contralor General de la República. Así finalmente se establece”.
Comentario de Acceso a la Justicia: La Ley Orgánica de la CGR y del Sistema Nacional de Control Fiscal (2001) estableció la inhabilitación para el ejercicio de las funciones públicas hasta por un lapso de 15 años, que sin duda es una medida desproporcionada que equivale a una especie de muerte civil, porque impide el ejercicio de los derechos políticos durante ese tiempo (artículo 105).
Pero lo más grave es que tal disposición, que avala el juez administrativo, no encuentra fundamento constitucional, ni mucho menos en el Derecho Internacional. Según los artículos 42 y 65 constitucionales, el ejercicio de alguno de los derechos políticos sólo puede ser suspendido por sentencia judicial firme en los casos que determine la ley.
Esto, a su vez contradice el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que reconoce como legítimas las limitaciones a los derechos políticos que estén fundadas en una condena, por juez competente, en un proceso penal en el que se imponga al condenado la pena de inhabilitación política.
No hay que olvidar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH, caso López Mendoza vs. Venezuela. Sentencia de 1 de septiembre de 2011. Serie C n.° 233, párr. 107) determinó, al respecto, que la mencionada norma de la legislación contralora sometida por el tamiz de la Convención Interamericana “se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una ‘condena, por juez competente, en proceso penal’. Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un ‘juez competente’, no hubo ‘condena’ y las sanciones no se aplicaron como resultado de un ‘proceso penal’, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana”.
El caso es que la inhabilitación política como sanción en la legislación de la CGR contradice la Carta venezolana que estatuye un proceso penal que imponga una sentencia condenatoria, para imposibilitar el ejercicio de los derechos políticos, tal como ha sido advertido y reiterado en anteriores oportunidades por Acceso a la justicia.
Voto salvado: No tiene.
Fuente:http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/abril/311930-00080-29421-2021-2017-0736.HTML
