Sala: Casación Social
Tipo de procedimiento: Apelación
Materia: Agraria
N° de Expediente: AA60-S-2024-000050
Ponente: Elías Rubén Bittar Escalona
Fecha: 11 de julio de 2024
Caso: Recurso contencioso administrativo de nulidad en materia agraria, interpuesto conjuntamente con solicitud de medida de suspensión cautelar de efectos contra el acto administrativo de fecha 22 de octubre de 2021, dictado por el Directorio del INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI) mediante el cual acordó “RECONOCER LA NULIDAD ABSOLUTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO dictado por el Directorio del Instituto Nacional de Tierras mediante Sesión N° 1029-18, de fecha 5 de Noviembre de 2018, en el cual se aprobó el INICIO DE RESCATE DE TIERRAS AUTÓNOMO Y ACUERDO DE MEDIDA CAUTELAR DE ASEGURAMIENTO DE LA TIERRA, sobre un lote de terreno denominado ‘SANTA SOFÍA’ ubicado en el Sector: Palo Gordo, Parroquia Araure, Municipio Araure del estado Portuguesa, con los siguientes linderos generales: Norte: Avenida Los Pioneros; Sur: Terrenos ocupados por Área Residencial; Este: terrenos ocupados por Jesús Sánchez; Oeste: Autopista José Antonio Páez, constante de una superficie de DOSCIENTAS VEINTIOCHO HECTÁREAS CON OCHO MIL OCHENTA Y CINCO METROS CUADRADOS (228 hs con 8.085 m2)” y, en consecuencia, se ordena: “(…) Primero: revocar por ante el Sistema atancha omakom, los instrumentos que fueron otorgados a los supuestos ocupantes ilegales del predio Santa Sofía. Asimismo, se declara el ORIGEN PRIVADO de las tierras que conforman el predio Santa Sofia (…) SEGUNDO: ORDENAR a las Oficina Regional de Tierras del estado Portuguesa, NOTIFICAR LA REVOCATORIA DE LOS TÍTULOS OTORGADOS ANTE EL SISTEMA ATANCHA OMAKON, sobre un lote de terreno denominado ‘SANTA SOFÍA’ (…)”, mediante sesión N° ORD 1217-19 de fecha 19 de diciembre de 2019 a las ciudadanas Naylibeth Salazar e Hilda Álvarez.
El Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa y del Municipio Juan Vicente Campo Elías del estado Trujillo, en sentencia de fecha 10 de mayo de 2023, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida de suspensión de los efectos del acto administrativo, la Sala de Casación Social conoce de la causa en apelación.
Decisión: “PRIMERO: CON LUGAR el recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la sociedad mercantil AGROINDUSTRIAS ACARIGUA C.A., contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa y del Municipio Juan Vicente Campo Elías del estado Trujillo, en fecha 10 de mayo de 2023. SEGUNDO: SE ANULA el referido fallo. TERCERO: Se declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por las ciudadanas Naylibeth Salazar Álvarez e Hilda Nailee Álvarez. CUARTO: FIRME el acto administrativo dictado por el Directorio del INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI), en sesión número ORD-1333-21, de fecha 22 de octubre de 2021”.
Extracto: “Corresponde ahora a esta Sala pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida de suspensión de efectos, ejercido por las ciudadanas Naylibeth Salazar Alvarez e Hilda Nailee Alvarez, antes identificadas, contra el acto administrativo dictado por el Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI) en sesión número ORD-1333-21, de fecha 22 de octubre de 2021, mediante el cual acordó reconocer la nulidad absoluta del acto administrativo dictado por el Directorio del Instituto Nacional de Tierras mediante sesión N° 1029-18, de fecha 5 de noviembre de 2018, en el cual se aprobó el inicio de rescate de tierras autónomo y se acordó medida cautelar de aseguramiento de la tierra, sobre un lote de terreno denominado Santa Sofía ubicado en el Sector: Palo Gordo, Parroquia Araure, Municipio Araure del estado Portuguesa, constante de una superficie de doscientas veintiocho hectáreas con ocho mil ochenta y cinco metros cuadrados (228 hs con 8.085 m2); se ordenó revocar ante el Sistema Atancha Omakom, los instrumentos que fueron otorgados a los supuestos ocupantes ilegales del predio Santa Sofía; se declaró el origen privado de las tierras que conforman el predio Santa Sofía y, ordenó a la Oficina Regional de Tierras del estado Portuguesa, notificar la revocatoria de los títulos otorgados ante el sistema atancha omakon, mediante sesión N° ORD 1217-19 de fecha 19 de diciembre de 2019 a las ciudadanas Naylibeth Salazar e Hilda Álvarez.
Dicha pretensión se fundamentó en que el Instituto Nacional Agrario (INTI) les vulneró el debido proceso y el derecho a la defensa, toda vez que al verificar que la decisión administrativa se orientaba a declarar la nulidad de un acto administrativo dictado con anterioridad, con la cual se afectaba sus derechos subjetivos e intereses legítimos preexistentes, debió notificarlas del procedimiento administrativo iniciado a petición de parte interesada, a los fines de que se les permitiera alegar y probar lo que a bien tuvieren con relación a los hechos que, a su criterio, les afectó gravemente sus derechos legítimos y directos, siendo que la Administración lejos de ser garantista de los derechos de quienes están amparados por el propio ente agrario, procedió con prescindencia absoluta de procedimiento y, con una rapidez y celeridad sorprendente, a declarar la nulidad absoluta del acto administrativo que tres (3) años atrás había dictado a su favor.
Visto lo anterior, debe atenderse, en primer término, a lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, el cual prevé:
Artículo 82. “El Instituto Nacional de Tierras (INTI), tiene derecho a rescatar las tierras de su propiedad o que estén bajo su disposición que se encuentren ocupadas ilegal o ilícitamente. A esos fines iniciará de oficio o por denuncia, el procedimiento de rescate correspondiente, sin perjuicio de las garantías establecidas en los artículos 17, 18 y 20 de la presente Ley.
Asimismo, el Instituto Nacional de Tierras (INTI), podrá rescatar las tierras aun en los casos en que la propiedad sea atribuida a particulares, cuando al efectuar el análisis documental de los títulos suficientes que fueran requeridos a aquél que se atribuye el derecho de propiedad, éste no lograre demostrar una perfecta secuencia y encadenamiento de las titularidades del dominio y demás derechos alegados, desde el desprendimiento válidamente otorgado por la Nación venezolana, hasta el título debidamente protocolizado de adquisición por parte de quien alega propiedad.
Queda a salvo, en todo caso, los recursos administrativos y acciones judiciales que pudieran corresponder al efecto”.
Asimismo, el numeral 20 del artículo 117 de la referida ley, dispone:
Artículo 117. “Corresponde al Instituto Nacional de Tierras (INTI): (…)
20. Efectuar el análisis documental de los títulos suficientes que fueran presentados en el procedimiento de rescate y registro agrario, por aquel que alegue el derecho de propiedad. A tales efectos, los particulares deberán consignar el trato sucesivo de los documentos que le sean requeridos, así como aquellos pertinentes y necesarios para ello.”
Los citados artículos, le confieren al Instituto Nacional de Tierras la competencia expresa para iniciar el procedimiento de rescate en dos supuestos, (i) en tierras que fuesen de su exclusiva propiedad o que estén bajo su disposición, y estén ocupadas ilegal o ilícitamente, y (ii) propiedad atribuida a un particular, que no demuestre el cumplimiento del principio del título suficiente.
En este sentido, importa traer a colación el criterio establecido por esta Sala Casación Social, en la sentencia N° 1283 del 8 de diciembre de 2016 (caso: Generalda V.C. (viuda) De Rincón contra el Instituto Nacional de Tierras), con relación a la titularidad de las tierras con vocación agraria, que estableció lo siguiente:
“(…) Del contenido de la norma previamente reproducida [artículo 82 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario], se observa la potestad legalmente atribuida al Instituto Nacional de Tierras de rescatar tierras de su propiedad o que estén bajo su disposición, cuando las mismas estén ocupadas de forma ilegal o ilícita. En este orden de ideas, en la decisión N° 1.339 del 27 de octubre de 2004 (caso: Nerio Raúl Acosta Márquez), esta Sala precisó lo que se ha de entenderse por ocupación ilegal o ilícita, aseverando lo siguiente:
(…) [en] la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario se emplean los conceptos de ilegal o ilícito como una formulación copulativa de dos adjetivos que tienen igual sentido, y que, tal y como lo entiende la Sala, pretenden señalar que el ocupante de unas tierras que se encuentre en condición de ilegal o ilícito, lo hace contrariando la ley, siendo que no puede seguir detentando dicho inmueble ya que lo ha hecho en oposición a la normativa establecida, esto es, ejerce cierto poderío sobre una fracción territorial sin que lo respalde contexto legal alguno, por lo tanto, deriva de ello ciertos efectos jurídicos en contra de este ciudadano; consecuencias que están establecidas en el marco jurídico venezolano, principalmente la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, dependiendo del caso en concreto.
Así pues, lo ilícito o ilegal de una ocupación radica en que la misma se hace contrariando la legislación vigente.
Como ha sido sostenido por esta Sala, entre otras, en la sentencia N° 822 del 1° de julio de 2014 (caso: José Orlando Giménez Vieweg contra el Instituto Nacional de Tierras), el Instituto Nacional de Tierras, a efectos de proceder al procedimiento de rescate de tierras de su propiedad o que estén bajo su disposición, debe verificar que las mismas estén ocupadas de forma ilícita, ello, por extracción del mandato inserto en el contenido del artículo 82 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Asimismo, el referido ente agrario también puede ordenar el rescate de tierras cuya titularidad se atribuye un particular o varios particulares, si al materializar el análisis del tracto documental que haya sido solicitado a quienes se atribuyen el derecho de propiedad, no se logre o no puedan demostrar la perfecta cadena titulativa del dominio y demás derechos alegados, desde que haya habido el desprendimiento de esa porción de tierras, válidamente otorgado por la Nación venezolana, hasta el correspondiente título debidamente protocolizado de adquisición por parte de quien o quienes alegan ser propietarios.
En efecto, el legislador patrio en materia agraria sostiene que el fundamento de la propiedad privada, está basada en el principio del ‘título suficiente’ como primicia que orienta la actuación de los órganos tanto administrativos como jurisdiccionales, para la valoración de documentos que pretendan usarse como fundamento de la propiedad agraria (…)”.
En el presente caso, el Instituto Nacional de Tierras (INTI), de conformidad con lo establecido en los artículos 305, 306 y 307 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 115 y 117, numerales 1 y 2 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, según los cuales el Estado tiene la obligación de garantizar la seguridad agroalimentaria de la población, en el entendido de que la producción de alimentos es de interés público, declaró la nulidad absoluta del acto previamente dictado, en el cual se aprobó el inicio de rescate de tierras autónomo y se acordó medida cautelar de aseguramiento de la tierra, sobre un lote de terreno denominado “Santa Sofía”, ubicado en el Sector Palo Gordo, Parroquia Araure, municipio Araure del estado Portuguesa, y ordenó a la Oficina Regional de Tierras del referido estado, notificar la revocatoria de los títulos de adjudicación otorgados ante el Sistema Atancha Omakon, a las recurrentes en nulidad; toda vez que, de la verificación realizada por dicho Instituto a la documentación presentada por la sociedad mercantil Agroindustrias Acarigua C.A., ante la Coordinación de Cadena Titulativa de dicho Instituto, se desprende el origen privado de las tierras, por lo que, en atención a la potestad de autotutela que tiene la Administración, el mencionado ente agrario determinó que no se configura el supuesto establecido en la norma respecto al carácter público de la tierra para la procedencia del rescate y por ende, para el otorgamiento del título de adjudicación de la tierra.
De igual forma, importa destacar lo contenido en el numeral 4 del artículo 117 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que reza:
Artículo 117. “Corresponde al Instituto Nacional de Tierras (INTI): (…)
4. Conocer, decidir y revocar la procedencia de la adjudicación de tierras, así como otorgar los títulos de adjudicación (…)”.
Del contenido de la norma transcrita se aprecia que es competencia del Instituto Nacional de Tierras (INTI), como ente administrativo agrario, decidir la procedencia del otorgamiento de los títulos de adjudicación de tierras, cumpliendo para ello el procedimiento previsto en los artículos 59 y siguientes de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario; asimismo, dicho órgano está facultado para proceder a la revocatoria de tales títulos cuando se verifique que el adjudicatario no ha cumplido con el compromiso de trabajar la tierra.
En este sentido, resulta necesario precisar que la adjudicación de tierras, es el título otorgado por el Instituto Nacional de Tierras (INTI) a aquellas de su propiedad, mediante acto administrativo, a través del cual se transfiere la posesión legítima de las tierras productivas ocupadas y trabajadas por el adjudicatario y que le confiere el derecho a transferir, por herencia el goce y disfrute de las mismas; es decir, que de acuerdo a lo establecido en el artículo 66 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, este procedimiento es una de las formas previstas en la ley, de acceder a la tierra rural.
Asimismo, el artículo 12 de la Ley in commento prevé:
Artículo 12. “Se reconoce el derecho a la adjudicación de tierras a toda persona apta para el trabajo agrícola, en los casos y formas establecidos en esta Ley. Las tierras propiedad del Instituto Nacional de Tierras (INTI) con vocación de uso agrícola, puede ser objeto de adjudicación, a través de la cual se otorga al campesino o campesina el derecho de propiedad agraria. En ejercicio de ese derecho, el campesino o campesina podrán usar, gozar y percibir los frutos de la tierra. El derecho de propiedad agraria se transfiere por herencia a los sucesores legales, pero no puede ser objeto de enajenación alguna.” (Resaltado de la Sala).
Por su parte, el artículo 64 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, dispone que el aspirante a obtener un título de adjudicación deberá haber “mantenido su eficiencia productiva por un término no menor de tres años consecutivos”; de igual forma, el ya referido artículo 66 eiusdem, hace referencia a que el título de adjudicación de tierras “transfiere la posesión legítima de las tierras productivas ocupadas y trabajadas por el adjudicatario”. Por lo tanto, se desprende del contenido de las normas parcialmente transcritas, que el requisito indispensable tanto para la obtención, como para el mantenimiento el título de adjudicación, es que las tierras respecto a las cuales se otorgue el título estén productivas.
Visto lo anterior, consta en los autos que el Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI) en sesión número ORD-1333-21, de fecha 22 de octubre de 2021, mediante acto administrativo acordó reconocer la nulidad absoluta del acto administrativo dictado por el Directorio del referido Instituto Agrario mediante sesión N° 1029-18, de fecha 5 de Noviembre de 2018, en el cual se aprobó el inicio de rescate de tierras autónomo y se acordó medida cautelar de aseguramiento de la tierra, sobre un lote de terreno denominado Santa Sofía ubicado en el Sector: Palo Gordo, Parroquia Araure, Municipio Araure del estado Portuguesa, con los siguientes linderos generales: Norte: Avenida Los Pioneros; Sur: Terrenos ocupados por Área Residencial; Este: terrenos ocupados por Jesús Sánchez; Oeste: Autopista José Antonio Páez, constante de una superficie de doscientas veintiocho hectáreas con ocho mil ochenta y cinco metros cuadrados (228 hs con 8.085 m2) y, en consecuencia, ordenó revocar ante el Sistema Atancha Omakom, los instrumentos que fueron otorgados a los supuestos ocupantes ilegales del predio Santa Sofía; declaró el origen privado de las tierras que conforman el predio Santa Sofía y ordenó a la Oficina Regional de Tierras del estado Portuguesa, notificar la revocatoria de los títulos otorgados ante el referido sistema sobre el lote de terreno antes identificado, a las ciudadanas Naylibeth Salazar e Hilda Álvarez, mediante ORD 1217-19 de fecha 19 de diciembre de 2019, bajo las siguientes consideraciones:
“(…) Que efectivamente en fecha 14 de abril de 2018, el predio denominado SANTA SOFÍA, fue objeto de perturbación, por parte de un grupo de personas de identificación desconocida teniendo que acudir la ciudadana IRIS JOSEFINA SEGOVIA SEGOVIA (…) actuando en representación de la Sociedad Mercantil Agroindustrias Acarigua C.A., para denunciar la referida acción y solicitar el desalojo de estas personas del lote de terreno, lo cual se hizo efectivo. (…)
Que de la documentación, tanto de sesión de derechos o de documentos de compra venta consignado se evidencia, el derecho de propiedad que tienen AGROINDUSTRIAS ACARIGUA C.A. (…) sobre los lotes de terrenos denominados SC1 (…) de la antigua HACIENDA SANTA SOFÍA, y de los demás lotes que forman parte de este, así mismo se destaca que se encuentra en la Coordinación de la Cadena Titulativa documentación presentada de donde se desprende el pronunciamiento de orden privado, aunado a la decisión emitida por la vía jurisdiccional que acredita el carácter privado de las tierras (…). Cumpliendo de esta manera con lo establecido en el artículo 82 ord (sic) 5 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. (…)
Que del informe técnico de la Inspección practicada en fecha 07 y 08 (sic) de Octubre de 2021 se evidencia en las conclusiones lo siguiente: Que los lotes de terrenos inspeccionados no se encuentran ocupados por los ciudadanos que actualmente se encuentran en el Registro Nacional de predios y gozan de títulos de adjudicación.
Que durante la inspección no se observó actividad agrícola vegetal, animal y forestal.
Que durante el recorrido del lote de terreno que representa AGRO INDUSTRIAS ACARIGUA C.A. se visualizó que están construyendo bienhechurías contrarias al uso agrícola, vaciando concreto en áreas de tierras útil (sic) y cuyo permiso de construcción dice obedecer a un comercio Bodegón. (…)
Que durante el recorrido no se observó ninguna ocupación en ambos lotes, tampoco se observó producción agrícola vegetal y animal en situ (sic), sin embargo en el Registro Nacional de Predios se pudo constatar que existen títulos de adjudicaciones de los años 2.018, 2.019, 2.020 y 2.021.
(…) Existen catorce (14) Títulos de Adjudicación de tierras (…) donde el lote que representa ‘AGRO-INDUSTRIAS ACARIGUA C.A.’ existe cinco (05) títulos de adjudicación a favor de los ciudadanos:
| NOMBRE | APELLIDO | C I | PREDIO | SESIÓN | SOLICTUD | APROBACION |
| NAYLIBETH | ALVAREZ | 18.871979 | SALAZAR ALVAREZ | ORD 1217-19 | 19/12/2019 | 19/12/2019 |
| HILDA | ALVAREZ | 7.598.753 | ALVAREZ | ORD 1217-19 | 19/12/2019 | 19/12/2019 |
(…)
Este órgano colegiado observa que dicho ACTO ADMINSITRATIVO, fue producto de un procedimiento viciado de nulidad absoluta y tomando en consideración que la nulidad absoluta de los actos administrativos originan que los mismos no puedan crear ni producir ningún efecto, derecho u obligación (…) y en aras de garantizar la legalidad de los actos administrativos generados por este Instituto Nacional del Tierras (INTI), se declara la NULIDAD ABSOLUTA del acto administrativo señalado, considerándolo como que nunca fue dictado y se califica como ACTO INEXISTENTE, pues sus vicios son de orden público; (…) y, en consecuencia se ordena:
Primero: revocar por ante el sistema atancha omakon, los instrumentos que fueran otorgados a los supuestos ocupantes ilegales del predio Santa Sofía. Así mismo se declara el ORÍGEN PRIVADO de las tierras que conforman el predio SANTA SOFÍA, se inscribirán en el Registro Agrario Nacional por ante esta Institución (…)” (Destacados del texto).
En virtud de lo anterior, debe precisarse que efectivamente ese órgano administrativo agrario, tiene la potestad normativa tanto para otorgar los títulos de adjudicación como para revocarlos, conforme con los artículos 117, numeral 4 y, 59 al 67 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
En tal sentido, para proceder a la revocatoria de la adjudicación prevista en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, debe verificarse por parte de dicho Instituto las condiciones de productividad de las tierras adjudicadas, así como la constatación del incumplimiento del trabajo de la tierras (elemento suficiente para revocar la adjudicación), debiendo para ello practicarse determinadas actuaciones por parte del órgano administrativo para la determinación de tales circunstancias, notificándosele a la parte interesada para que pueda intervenir en el proceso en garantía de su derecho a la defensa.
No obstante, se aprecia que esta atribución conferida al Instituto Nacional de Tierras (INTI) en la Ley antes mencionada para revocar la adjudicación que se ha otorgado, es distinta a la revocatoria que realiza la Administración derivada de su potestad de autotutela administrativa, la cual tiene como fin proteger, defender y tutelar el interés público y se materializa, cuando constata la existencia de algún vicio en un acto administrativo dictado con carácter previo; dicha potestad se encuentra consagrada en nuestro ordenamiento jurídico en los artículos 81 al 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, referidos a la “Revisión de Oficio”, en los cuales se establecen las formas y el alcance de la Administración de revisar sus propios actos de oficio.
Ahora bien, dentro de esa potestad de autotutela que tiene la Administración, está la de declarar la nulidad de un acto por ella dictado, la cual se encuentra prevista en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y que faculta al ente administrativo, de oficio o a instancia de parte, a reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por éste, cuando constate que los mismos adolecen de un vicio insubsanable, de una ilegalidad o contrariedad a derecho que afecta las condiciones esenciales de validez y eficacia, considerándolo como que nunca fue dictado, por lo tanto es inexistente, siempre que no afecten los derechos subjetivos de los particulares.
Siendo ello así, en el presente caso, el ente agrario no declaró la nulidad del acto que acordó el inicio del rescate, la medida cautelar de aseguramiento de la tierra y revocó los títulos de adjudicación de las recurrentes en nulidad con base en que éstas hayan incumplido la función social de trabajar la tierra, sino que en ejercicio de su facultad revocatoria y de corregir errores, se observó el incumplimiento de un requisito fundamental para el otorgamiento de éstos, a saber, que la tierra tuviese carácter público, por lo que dicho acto administrativo fue producto de un procedimiento viciado de nulidad absoluta y en tal sentido, procedió a declararla.
En cuanto al ejercicio de la potestad revocatoria que la Administración posee conforme al principio de autotutela, es necesario hacer mención al criterio establecido por la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal, en decisión N° 00906 del 27 de julio de 2004 (caso: Luis Guillermo La Riva López), en la que se indicó lo que se transcribe a continuación:
“(…) En lo que respecta a la potestad de autotutela de la Administración, se debe señalar que una de sus manifestaciones más importantes es la potestad revocatoria, que no es más que la posibilidad de poder revisar y corregir sus actuaciones administrativas y, en consecuencia, la facultad para extinguir sus actos administrativos en vía administrativa.
Esta potestad se encuentra regulada, en primer lugar, en la norma prevista en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos antes transcrito, en el sentido de que los actos administrativos pueden ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, sea por la misma autoridad que dictó el acto o su superior jerarca, siempre y cuando no hayan originado derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular.
Por otro lado, la potestad declaratoria de nulidad que está prevista en el artículo 83 eiusdem, autoriza a la Administración para que en cualquier momento, de oficio o a instancia del particular, reconozca la nulidad absoluta de los actos por ella dictados.
De igual forma se observa que puede y debe la Administración declarar la nulidad de oficio en cualquier momento, de aquellos actos suyos contrarios a derecho y que se encuentren afectados de nulidad absoluta; sin perjuicio de que también pueden hacerlo con respecto a aquellos actos suyos viciados de nulidad relativa que no hayan dado lugar a derechos particulares.
(…)
Ahora bien, en virtud de las consideraciones expuestas, resulta preciso para esta Sala Político-Administrativa Accidental concluir que la potestad revocatoria de la Administración se limita a los actos no creadores o declarativos de derechos a favor del particular, ya que si trata de actos creadores o declarativos de derechos, una vez firmes, los mismos no podrán ser revocados en perjuicio de sus destinatarios por la Administración. Ésta podrá declarar la nulidad sólo por razones de ilegalidad, esto es, si el acto está viciado de nulidad absoluta y si el mismo ha causado estado, es decir, que contra el se hayan interpuesto todos los recursos administrativos a que hubiere lugar, o que no interponiéndose dichos recursos, hayan vencidos los lapsos para impugnar el mismo, independientemente de que el particular considere que se le han violado derechos.
En este orden de ideas, observa esta Sala que la Administración al dictar el acto recurrido, detectó –en su criterio- un impedimento que presuntamente inhabilitaba al recurrente para ejercer las funciones que hasta ese entonces había ejercido en su condición de juez y motivado a que la inhabilitación se encontraba vigente con anterioriedad a las designaciones de juez, éstas, según el Consejo de la Judicatura, se encontraban viciadas de nulidad absoluta, de conformidad con lo contemplado en el artículo 19 ordinal 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)
Hechas las anteriores consideraciones (…) la Administración en uso de la potestad de autotutela, es decir, de su facultad revocatoria y de corregir errores, detectó que el recurrente no cumplía con uno de los requisitos esenciales contemplados tanto en la Ley Orgánica del Poder Judicial así como en la Ley de Carrera Judicial (…) el cual vicia de nulidad los nombramientos de juez que no cumplan con los requisitos contenidos en la Ley de Carrera Judicial y establece la imposibilidad de ejercer la función judicial de aquellos que no cumplan con dichos requisitos.
En este mismo orden de ideas, conviene destacar que la declaración de nulidad, entendida como el reflejo de la concurrencia en el acto administrativo de un vicio especialmente grave y manifiesto, produce siempre efectos ex tunc, es decir, el acto administrativo se agota en una sola operación de aplicación y se retrotraen hasta el mismo momento en que fue emanado, por lo tanto, el acto es ineficaz ab initio, por lo que es imposible que un acto declarado nulo sea creador de derechos subjetivos e intereses personales. Así lo ha establecido la Sala Político-Administrativa en sentencia de 15 de octubre de 2003 (Banco de Venezuela S.A.C.A. Banco Universal) […]
Por las razones antes expuestas, resulta forzoso para esta Sala concluir que el Consejo de la Judicatura, en uso de la potestad revocatoria y de autotutela, una vez detectado, en el acto de designación del recurrente como juez, algún vicio de nulidad absoluta que efectivamente lo imposibilite para surtir sus plenos efectos, la Administración se encuentra habilitada para anular dicho acto aún cuando éste haya creado para el particular intereses legítimos y derechos subjetivos (…) [Destacados de esta Sala].
Asimismo, esta Sala de Casación Social, en decisión N° 0407 del 19 de mayo de 2017 [caso: Reina Yusmari Hernández de Castro contra el Instituto Nacional de Tierras (INTI)], expresó lo siguiente:
“(…) En tal sentido, es preciso efectuar unos señalamientos respecto de la aludida potestad revocatoria de la Administración (…) resulta necesario invocar el criterio sentado por la Sala Constitucional de este alto Tribunal en decisión N° 1.821 del 4 de julio de 2003 (caso: Edilio E. Villegas Díaz), reiterado en sentencia N° 1.829 del 1° de diciembre de 2011, caso: Pablo Marcial Medina Carrasco) en la que se expresó:
‘(…) La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo como fundamento para emitir su decisión, señaló que la Administración posee dentro de su potestad de autotutela, la potestad revocatoria de sus actos por razones de ilegalidad o conveniencia, siempre que ello no constituya revisar decisiones que hayan creado derechos subjetivos (…)
La potestad de autotutela administrativa efectivamente involucra, en lo que se refiere a la revisión de actos administrativos, tres elementos adicionales como son la potestad confirmatoria (…) la potestad convalidatoria (…) la potestad revocatoria, la cual obedece a que la Administración puede extinguir el acto administrativo cuando constate vicios que lo revistan de nulidad absoluta, o cuando por razones de mérito o conveniencia de la Administración o por interés público necesiten dejar sin efecto el acto revisado. (…) La potestad revocatoria tiene por limitante -tal como lo ha delineado la jurisprudencia en materia contencioso administrativa- la imposibilidad de extinguir un acto que haya otorgado derechos subjetivos, salvo que el mismo adolezca de vicios que lo invistan de nulidad absoluta, pues en este caso mal puede sostenerse que un acto nulo de nulidad absoluta, sea, a la vez, declarativo de derechos (véase sentencias de la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal, números 00/1460 y 00/1793).
Como se mencionara, el ejercicio de la potestad revisora conlleva el inicio de un procedimiento administrativo, el cual, luego de sustanciado, culmina con la decisión definitiva por parte de la Administración, la cual puede convalidar, confirmar o revocar el acto; pero solamente el proveimiento administrativo con carácter definitivo puede cumplir con los efectos de la potestad revocatoria, por lo que los demás actos que sustancien el procedimiento de primer grado no pueden tener tal carácter.
En el caso de autos, el acto administrativo cuestionado da inicio al proceso de revisión, de conformidad con las potestades de autotutela de la Administración, tal como lo dispone el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no es un proveimiento definitivo, por lo que mal puede afirmarse entonces que exista alguna violación o amenaza de violación a los derechos alegados por el accionante, producto de la actuación de la administración, tal como lo ha dispuesto la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, pues la decisión del Consejo Universitario de la Universidad de Los Andes ordena dar inicio a la revisión, mas no revocar la jubilación del accionante (…)’Así pues, el Instituto Nacional de Tierras (INTI) al verificar que existían dos instrumentos sobre el mismo predio, procedió a revocar el acto mediante el cual había otorgado erradamente el título de adjudicación a la ciudadana Reina Yusmari Hernández de Castro, siendo que con carácter previo, desde el antiguo Instituto Agrario Nacional (IAN) le había sido reconocida la posesión agraria a la ciudadana María Coromoto Robles Suárez. Por tanto, a juicio de la Sala, resultó ajustado a derecho la revocatoria efectuada por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), al verificar que había incurrido en un falso supuesto, luego de determinar que sobre las mismas tierras existían dos (2) títulos jurídicos, no pudiendo el segundo de ellos producir efectos jurídicos, ni crear derechos subjetivos a favor de la ciudadana Reina Yusmari Hernández de Castro. Así se establece. (…)
En virtud de lo precedentemente expuesto, debe concluirse que la revocatoria de la adjudicación debía tener como principal fundamento la imposibilidad de otorgar nuevo título a la ciudadana Reina Yusmari Hernández de Castro, dada la existencia de un título anterior a favor de la ciudadana María Coromoto Robles Suárez, por lo cual resultaba ajustado al ordenamiento jurídico que la Administración agraria haya procedido a corregir su error, a través de la potestad de autotutela, con la antes referida revocatoria del título de adjudicación de tierras y el reconocimiento de los derechos de la poseedora legítima con el otorgamiento de la adjudicación de tierras a favor de la ciudadana María Coromoto Robles Suárez, sobre el fundo denominado “La Roblera”; así como de la carta de registro agrario, pronunciamiento que si bien no se efectuó expresamente de este modo, se cumplió el fin que era la revocatoria del segundo título y el reconocimiento de los derechos de la persona que ostentaba los derechos como poseedora legítima del fundo. Así se establece (…)” [Destacado de esta Sala].
Por tanto, conforme al citado criterio, en el caso de autos, se evidencia que el Instituto Nacional de Tierras (INTI), en ejercicio de la potestad revocatoria que tiene la Administración, de la documentación consignada verificó “tanto de [la] sesión de derechos o de documentos de compra venta” (agregado de la Sala) el derecho de propiedad que tiene la sociedad mercantil Agroindustrias Acarigua C.A., sobre el predio objeto del acto, en virtud del pronunciamiento realizado por la Coordinación de Cadena Titulativa del referido Instituto del origen privado de las tierras, por lo que declaró la nulidad absoluta del acto administrativo emitido por el Directorio del ente agrario mediante Sesión N° 1029-18, del 5 de noviembre de 2018, que aprobó el inicio de rescate de tierras autónomo y acuerdo de medida cautelar de aseguramiento de la tierra sobre el lote de terreno denominado “Santa Sofía”, antes identificado, en razón de que las tierras son de origen privado y no procede el rescate dada la condición del bien, ni el otorgamiento de los títulos de adjudicación a las ciudadanas Naylibeth Salazar e Hilda Álvarez, recurrentes en la presente causa, mediante sistema, en fecha 19 de diciembre de 2019, de acuerdo con lo establecido en los artículos 12 y 82 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
En este sentido, esta Sala de Casación Social considera que, en este caso específico, la actuación del Instituto Nacional de Tierras (INTI) se encuentra ajustada a derecho, ya que la Administración agraria, al evidenciar el incumplimiento de un requisito fundamental, como es que el fundo tenga carácter público, pues, en este caso, fue determinado su origen privado, procedió a declarar la nulidad absoluta del acto de inicio de rescate y, como consecuencia de ello, revocó los títulos de adjudicación otorgados mediante sistema a las recurrentes, por cuanto el acto objeto de análisis nació viciado de nulidad absoluta y, por ende, no generó derechos subjetivos a las ciudadanas Naylibeth Salazar Alvarez e Hilda Nailee Álvarez, por lo que resulta acertado que la Administración agraria haya corregido su error a través de la aplicación del principio de autotutela, con la consecuente declaratoria de nulidad absoluta. Así se establece.
En razón de todo lo anterior, resulta forzoso para esta Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida de suspensión cautelar de efectos, por las ciudadanas Naylibeth Salazar Alvarez e Hilda Nailee Álvarez, contra el acto administrativo dictado por el Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI) en sesión número ORD-1333-21, de fecha 22 de octubre de 2021, mediante el cual acordó acordó reconocer la nulidad absoluta del acto administrativo dictado por el Directorio del Instituto Nacional de Tierras mediante sesión N° 1029-18, de fecha 5 de noviembre de 2018, en el cual se aprobó el inicio de rescate de tierras autónomo y se acordó medida cautelar de aseguramiento de la tierra, sobre un lote de terreno denominado Santa Sofía ubicado en el Sector: Palo Gordo, Parroquia Araure, Municipio Araure del estado Portuguesa, constante de una superficie de doscientas veintiocho hectáreas con ocho mil ochenta y cinco metros cuadrados (228 hs con 8.085 m2); se ordenó revocar por ante el Sistema Atancha Omakom, los instrumentos que fueron otorgados a los supuestos ocupantes ilegales del predio Santa Sofía; declaró el origen privado de las tierras que conforman el predio Santa Sofía y, ordenó a la Oficina Regional de Tierras del estado Portuguesa, notificar la revocatoria de los títulos otorgados ante el referido sistema, sobre el lote de terreno antes indicado, mediante sesión N° ORD 1217-19 de fecha 19 de diciembre de 2019 a las ciudadanas Naylibeth Salazar e Hilda Álvarez, el cual queda firme. Así se decide”.
Comentario de Acceso a la Justicia: La sentencia pronunciada por la Sala de Casación Social en apelación, en un juicio relativo a un recurso contencioso administrativo de nulidad de naturaleza agraria merece ser comentada en relación al derecho humano de propiedad y al derecho humano al debido proceso administrativo.
En relación al primero, tenemos que el INTI en ejercicio de sus potestades de autotutela, revisó y reconoció la nulidad de un acto administrativo mediante el cual había declarado el rescate de unas tierras y dictado una medida de aseguramiento agrario, adjudicando unas tierras, parte del fundo Santa Sofía, a dos ciudadanas, Naylibeth Salazar Álvarez e Hilda Nailee Álvarez, quienes interponen el recurso contencioso administrativo de nulidad contra la decisión del INTI.
Ello porque la declaratoria administrativa de nulidad del rescate de tierras y medida de aseguramiento agrícola implicó la revocatoria de los títulos de adjudicación de tierras que a dichas ciudadanas se les había otorgado.
La decisión del INTI se advierte preliminarmente como una medida favorable respecto de la protección al derecho humano de propiedad, porque reconoce que es una violación a la propiedad privada adjudicar a terceros bienes de origen privado.
Así mismo, la Sala de Casación Social al declarar que el acto administrativo es conforme a Derecho, por haber pronunciado la revocatoria de una adjudicación viciada de nulidad absoluta, siendo que ese vicio se configuró por el incumplimiento del requisito fundamental relativo el carácter público de las tierras, reconoce que no se puede otorgar títulos sobre inmuebles de carácter privado.
Esa premisa es válida y debe tenerse como el criterio legal y jurisprudencial que reivindica el derecho humano a la propiedad privada tan atropellado, durante las dos últimas décadas en nuestro país, tanto por el INTI como por el Tribunal Supremo de Justicia.
No obstante ese aspecto favorable, la sentencia contiene afirmaciones violatorias del derecho humano al debido proceso y a la defensa. Ello porque, según se lee en la sentencia, la decisión del INTI habría sido dictada sin procedimiento previo, que debió cumplirse incluso si el acto administrativo estaba viciado de nulidad absoluta, porque esa revocatoria afecta a las ciudadanas a favor de quienes se otorgaron títulos de adjudicación agraria y a ellas debió notificárseles previamente y permitirles el derecho a la defensa.
El ejercicio de las potestades de autotutela administrativa, incluso si se trata de la revisión de un acto viciado de nulidad absoluta, debe estar precedido de un procedimiento administrativo, en el cual se respete el derecho a la defensa de los interesados.
Ciertamente la autotutela administrativa permite proceder de oficio y en cualquier momento, a declarar la nulidad absoluta de los actos dictados por INTI, siempre respetando los derechos humanos al debido proceso y a la defensa de quienes eventualmente puedan resultar afectados por esa decisión.
Voto Salvado: No tiene
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scs/julio/335557-270-11724-2024-24-050.HTML
