El Estado de Excepción en Venezuela

I

¿Qué es el estado de excepción?

El Estado de excepción es un mecanismo que, como su nombre sugiere, otorga poderes especiales al Ejecutivo Nacional para afrontar situaciones fuera de lo común que afectan la paz o el bienestar de los ciudadanos y que no son afrontables a través de los mecanismos normales. Estos poderes podrán utilizarse estrictamente para ese fin y una vez logrado el objetivo se extinguen.

El rasgo más característico de estas atribuciones es que acarrean la posibilidad de limitar o restringir el ejercicio de algunos derechos temporalmente. Es importante subrayar que en un Estado democrático se puede plantear la limitación de derechos pero nunca su suspensión, distinción que está apropiadamente expresada en la Constitución de nuestro país, que en su artículo 337 señala que “podrán ser restringidas temporalmente las garantías consagradas en esta Constitución”.

Otra particularidad de esta figura es su temporalidad. Vale la pena recordar que en el pasado el Estado venezolano la ha utilizado de manera inapropiada extendiendo exageradamente su duración. Así, por ejemplo tenemos la “suspensión” de los derechos económicos que estuvo vigente de 1961 a 1991, y que convirtió una medida excepcional en una “normalidad” lo que supone una obvia perversión del ordenamiento jurídico. Por ello no se tiene un buen recuerdo de los estados de excepción en la medida en que han sido desnaturalizados y han servido de instrumento para realizar  abusos ajenos a las circunstancias que los justificaron. De ahí que para contrarrestar y prevenir estos vicios, en la Constitución vigente (1999) se incluyeron una serie de procedimientos para limitar el ejercicio exorbitante del poder que es propio de los estados de excepción.

Adicionalmente debemos señalar que en muchos casos los estados de excepción son invocados por el mismo poder ejecutivo cuyas erróneas políticas provocaron la crisis. En este aspecto resulta entonces una contradicción el que se otorguen más facultades a quien originó el problema que obliga a tomar esta medida. Sobre este punto la Constitución no da una solución expresa más allá de la referendo revocatorio, y enfatiza por otro lado la necesidad de que los controles de los otros poderes efectivamente funcionen y no sean manipulables por el ejecutivo.

Hemos de partir además del supuesto que los estados de excepción no son algo bueno en sí mismo, pues implican la limitación de derechos, sino que más bien son un sacrificio que la sociedad acepta por un interés general, de modo que por eso deben estar regulados para minimizar lo más que se puedan sus efectos negativos. Una democracia sin ejercicio pleno de los derechos no es una democracia.

A diferencia de la Constitución anterior (1961) que permitía estados de excepción indefinidos y con una sola aprobación del Congreso de la República, la actual limita a un máximo de 90 días (aunque algunos tipos están limitados a menos tiempo), prorrogable por otros tantos. Así, el decreto original como su eventual prórroga deben ser aprobados por la Asamblea Nacional y por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Otra novedad del presente texto constitucional es que ahora son más los derechos que no pueden ser restringidos por un estado de excepción, como el derecho a la vida, a la integridad física y psicológica, al reconocimiento de la personalidad jurídica, al debido proceso a la información, a la libertad de conciencia y religión, a la familia  y los derechos del niño, entre otros.

Finalmente, agrega la Constitución que el decreto de estado de excepción debe cumplir con una serie de requisitos, y el más importante es que responsabiliza específicamente al Presidente de la República de establecer claramente cuáles son las limitaciones que se impondrán a determinados derechos durante la vigencia del estado de excepción, buscando garantizar que la población afectada esté enterada de las nuevas reglas a las que debe adecuarse desde el comienzo. Esto es muy importante, porque se evita que funcionarios inescrupulosos establezcan o determinen de forma arbitraria las limitaciones a los derechos durante la vigencia del decreto.

La Constitución no solo regula de forma más rigurosa que la anterior lo relativo a los estados de excepción, sino que introduce dos elementos nuevos a la hora de aplicarlos: la proporcionalidad y la temporalidad.

1. La proporcionalidad: se aplica cuando se señala que dependiendo de la causa, la duración máxima puede variar según su gravedad. Esto debe apreciarse desde dos puntos de vista, pues la proporcionalidad debe entenderse tanto para decidir la medida como para aplicarla. Esto implica que el estado de excepción debe imponerse en función y para atender la emergencia que le dio origen, por lo que si dicha situación puede ser solucionada por los medios ordinarios no puede invocarse el estado de excepción. En segundo término, incluso en el caso de que la situación lo requiera la aplicación de la excepción debe ser en proporción a la situación de que se trate. Así entonces, por ejemplo, un toque de queda que impida la circulación las 24 horas no tiene sentido alguno y por el contrario vulneraría los derechos de los ciudadanos pues le impediría el acceso a los bienes y servicios básicos para sobrevivir, pues no se podrían trasladar a los hospitales o a los sitios de expendio de alimentos. Lo racional y proporcional sería entonces imponer un horario que permitan el tránsito mínimo necesario para satisfacer los requerimientos elementales de la población.
2. La temporalidad: es una constante de todos los tipos de estado de excepción que la Constitución prevé, de manera que los limita a un tiempo máximo de existencia, no pueden ser indefinidos. Ello implica que no pueden dictarse decretos de estados de excepción sobre la misma situación pero presentándola de diferente manera para hacer ver que se trata de un decreto sobre hechos diferentes. Esto último constituiría un fraude a la Constitución cuya intención es que la excepción dure lo menos posible. En este punto resulta importante tanto el control político que hace la Asamblea como el jurídico que debe realizar el Tribunal Supremo, cuyas sentencias deben ser ajenas a parcialidad alguna y velar por el cumplimiento de la Constitución, sobre todo en este punto donde lo que está en juego en la restricción de los derechos de los ciudadanos.

El Constituyente prefiere fijar límites al poder en tiempos extraordinarios, para que tiempos extraordinarios no sirvan de excusa para desconocer derechos.

II

¿Cuánto tipos de estados de excepción existen?

De acuerdo con la Constitución vigente existen 4 tipos de estado de excepción (Art. 338):

Estado de alarma

Está vinculado con la ocurrencia de “catástrofes, calamidades públicas u otros acontecimientos similares que pongan seriamente en peligro la seguridad de la Nación o de sus ciudadanos y ciudadanas”.

De acuerdo con el diccionario, una catástrofe es un “Suceso que produce gran destrucción o daño” y una calamidad es una “Desgracia o infortunio que alcanza a muchas personas”, ambos son eventos vinculados a causas naturales (terremotos o huracanes) o accidentes de gran alcance en cuanto al daño material que pueden producir (por ejemplo, un incendio).

• Duración máxima: 30 días prorrogables por otros 30 días más.

Estado de emergencia económica

Puede invocarse cuando “se susciten circunstancias económicas extraordinarias que afecten gravemente la vida económica de la Nación” por lo que se entiende que las causas deben estar relacionadas con esta materia. Lo dicho, aunque resulta obvio debe resaltarse, pues es muy común que existan elementos que influyan en la economía y que estos se generen fuera del país, con lo cual quedaría fueran del alcance del gobierno venezolano manejarlos a través de un estado de excepción.

Un ejemplo lo tendríamos en el caso de que bajen los precios del petróleo en el mercado internacional, por lo que en tal situación, ese hecho, en sí mismo, no sería susceptible de generar un estado de excepción ya que este sería inútil para cambiar la situación de los precios. De modo entonces que no todos los factores que alteren la economía de un país son causa suficiente para dictar un estado de emergencia económica. Esto es fundamental porque el estado de excepción debe ser útil pues de lo contrario no tienen sentido.

• Duración máxima: 60 días prorrogables por otros 60 días.

Estado de conmoción interior y el de conmoción exterior

Aunque el estado de conmoción interior y el de conmoción exterior son tipos diferentes, la Constitución los trata de igual manera en cuanto a sus efectos y duración. Ambos pueden decretarse en caso de conflicto interno o externo “que ponga seriamente en peligro la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos y ciudadanas, o de sus instituciones”.

Recurriendo una vez más al diccionario, un conflicto es un “Combate, lucha, pelea” o “Enfrentamiento armado” por  lo que este tipo de estado de excepción exigiría la existencia o amenaza de un enfrentamiento violento de tal magnitud que ponga en peligro la seguridad de los ciudadanos. En el caso de conmoción interior el ejemplo clásico sería un golpe de estado.

Más complicado, es determinar las razones que puedan generar un estado de conmoción exterior, pues al tratarse de una circunstancia que ocurre fuera de nuestras fronteras lo importante es que tenga incidencia en la seguridad de los ciudadanos. Así, por ejemplo, la existencia de una guerra en un país fronterizo, si esto origina graves perturbaciones en el nuestro, puede servir de justificación para tomar la decisión a favor de dictar un estado de excepción.

En este sentido, debemos hacer un comentario que es de general aplicación a todos los estados de excepción: los mismos deben dictarse por situaciones evidentes, claras y tangibles, no por meras especulaciones sin razones tangibles y transparentes que pongan de manifiesto la necesidad de decretar la excepción. Así entonces, no pueden dictarse esta grave medida en base a suposiciones ni muchos menos justificarse en meras sospechas. Al ser algo que afecta a todos, todos debemos estar de acuerdo en que la situación que la justifique es real y evidente.

• Duración máxima: 90 días prorrogables por otros 90.

Hemos de aclarar que aunque las causas y duración de cada tipo de estados de excepción son diferentes, las potestades que asume el ejecutivo son las mismas de acuerdo con la Constitución, pero siempre atendiendo al principio democrático, es decir, que las medidas que se tomen sirvan para la preservación de la democracia, no para eliminarla o debilitarla.

III

¿Qué puede hacer el Poder Ejecutivo en un estado de excepción?

La primera consecuencia manifiesta de la declaración de un estado de excepción es que el Ejecutivo, de manera temporal, tiene la potestad de limitar derechos constitucionales. Para ello debe regular en el decreto que establezca el estado de excepción la regulación a la que estará sometido ese derecho mientras dure la emergencia. De no hacerlo así, la consecuencia lógica es que no puede estar limitado ese derecho pues se trata de una exigencia de la Constitución en su artículo 339.

En este particular hemos de aclarar que no todos los derechos son susceptibles de ser restringidos, pues la Constitución expresa (art. 337) que no pueden ser limitados el derecho a la vida, la prohibición de incomunicación y de tortura, el derecho al debido proceso, el derecho de información y “los demás derechos intangibles”. Estos derechos intangibles, de acuerdo con el artículo 6 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción son los siguientes: el derecho al reconocimiento a la personalidad jurídica, la protección de la familia, la igualdad ante la ley, la nacionalidad, la libertad personad y la prohibición de la práctica de desaparición forzada de personas, la integridad personal (física, psíquica y moral), la prohibición de ser sometido a esclavitud y servidumbre, la legalidad y el principio de irretroactividad de las leyes, el amparo constitucional, la participación, el sufragio y el acceso a la función pública.

Como puede apreciarse no son pocos los derechos que no pueden ser limitados, pero aún así el margen de actuación del Estado en los que sí pueden limitarse tiene una afectación respecto a los primeros por cuanto todos los derechos humanos están estrechamente relacionados y no puede limitarse uno sin afectar a los demás. Un ejemplo de esto lo tenemos en el caso del derecho de reunión que sí puede ser limitado. Este derecho, en el caso de unas elecciones, como ocurrió en los Estados de la frontera en diciembre de 2015, sí tuvo un efecto en el ejercicio del derecho del sufragio por cuanto toda manifestación o mitin partidista debía ser aprobado por las autoridades que ejecutaban el decreto de estado de excepción afectándose de ese modo el derecho de participación política que supuestamente no debe ser condicionado. En consecuencia, aunque la Constitución exprese que hay derechos que no pueden ser limitados, lo cierto es que en la práctica la restricción de unos derechos siempre afecta a los demás por estar estrechamente vinculados entre sí.

Además, de acuerdo con la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, el Presidente de la República, en Consejo de Ministros puede ejercer las siguientes atribuciones:

1. “Todas las medidas que estime convenientes en aquellas circunstancias que afecten gravemente la seguridad de la Nación” (Art. 15). Esta afirmación genérica, recordemos, no es absoluta, y tiene sus límites en la propia Constitución, de modo que esas medidas siempre y en todo caso deben atender y servir a los principios constitucionales.
2. Se pueden imponer servicios extraordinarios a los ciudadanos así como a personas jurídicas (Art. 17). Esto quiere decir, por ejemplo que se le puede requerir a una persona que permita que en un local de su propiedad se almacenen alimentos para su posterior distribución, debiéndose luego una indemnización al afectado en el supuesto que ese servicio le genere una afectación a su patrimonio.
3. Se puede limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad (Art. 19). Tristemente resulta que esa situación, supuestamente propia de un estado de excepción tiene años ocurriendo sin que se haya decretado una emergencia al respecto. Aquí podemos apreciar lo que ocurre cuando nos acostumbramos a lo que debe ser la excepción y no la regla.
4. También puede el ejecutivo hacer erogaciones que no estén en la Ley de Presupuesto (art. 20), en la práctica esto se traduce en la posibilidad de ejecutar el presupuesto sin control parlamentario, lo que puede ser la causa real por la que se dicte un estado de excepción, es decir, que bajo la excusa de una situación de crisis se dicte un decreto al respecto en realidad para evadir al legislativo. De ser así, esto constituiría un fraude a la Constitución y haría nulo el decreto correspondiente.
5. La excepción también implica la suspensión temporal de aquellas leyes que entren en colisión con las medidas tomadas en el decreto de excepción (art. 21).
6. Una consecuencia natural de la declaratoria de excepción es la capacidad que tiene el Presidente de la República de ordenar la movilización de uno o varios componentes de la Fuerza Armada. Esto no implica asunción por parte de esta de las atribuciones de otros poderes públicos, sino de aquellas labores propias de la institución armada en la contención de la emergencia correspondiente.
7. Otra facultad es la de poder requisar los bienes muebles o inmuebles que deban ser utilizados para restablecer la normalidad (art. 24). Esta requisa no puede hacerse de cualquier manera, sino que debe ser por orden previa del Presidente de la República o a quien este haya delegado la aplicación del decreto, y además debe hacerse por escrito dejándose constancia de la requisición. En principio existe la obligación de devolver los bienes requisados, pero en todo caso, siempre están sujetos a indemnización por los daños que puedan ocurrirle a los bienes, y más aún, si los mismos por su uso, dejan de ser utilizables (art. 25). En este supuesto, nos encontramos con una disposición que consideramos inconstitucional pues el artículo 26 de la ley señala que si se trata de bienes perecederos o fungibles se deben pagar al precio que tenían al momento de la requisición, lo cual viola el derecho al “pago oportuno de justa indemnización” que de acuerdo a la Constitución es parte del derecho a la propiedad.

Como puede observarse son enormes los poderes que asume el Ejecutivo en un estado de excepción, y en la mayoría de los casos, a costa de los derechos de los ciudadanos. Por ello, aun partiendo del hecho que estas limitaciones son necesarias en aras del bien común, las mismas deben ejecutarse de acuerdo con los principios constitucionales, a saber, proporcionalidad y temporalidad, pues luego de un estado de excepción, debe haber más democracia, no menos.

IV

El estado de excepción y la ONU

Los Tratados internacionales de Derechos Humanos establecen limitaciones a la posibilidad de restringir esos derechos. El Pacto de Derechos Civiles y Políticos de la ONU, del que Venezuela es parte desde 1978, señala entre otros condicionantes que la declaratoria de estados de excepción puede hacerse “en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación” sin que ello implique discriminaciones por raza, color, sexo, idioma, religión u origen social (Artículo 4, párrafo 1).

Ese mismo artículo establece que cuando un  Estado declare un estado de excepción, “deberá informar inmediatamente” a los demás Estados partes del Tratado por intermedio del Secretario General de Naciones Unidas. Esto es significativo, pues no se trata de una simple notificación burocrática a ese alto funcionario de la ONU, sino que se trata de informar a la comunidad internacional vinculada al Tratado que en el país se están limitando los derechos humanos y las razones en que se fundamenta esa restricción.

Así tenemos entonces, que esta obligación de informar, que parece muy básica y poco importante, o incluso una mera formalidad, en realidad implica que no se pueden limitar derechos humanos sin explicar a la comunidad internacional las razones para ello. Incluso puede decirse que es un derecho de los ciudadanos sujetos a estas restricciones que el mundo se entere de lo que les está sucediendo.

Existe una página web donde las Naciones Unidas publica todas las comunicaciones que reciben de los Estados sobre la ejecución de los Tratados que suscriben (https://treaties.un.org/Pages/CNs.aspx?cnTab=tab1&clang=_en), y como cualquiera puede apreciar, Venezuela no ha cumplido con esta obligación de informar y explicar que desde el mes de agosto de 2015 cientos de miles de ciudadanos tuvieron limitados sus derechos en los estados fronterizos, y que actualmente la totalidad de la población se ve afectada por los decretos de emergencia económica.

Lo dicho es una demostración que los derechos humanos nos conciernen a todos en tanto miembros de la colectividad humana y que no es verdad que la limitación de estos sea algo que se pueda esconder bajo el título de “asunto internos” pues la violación de un derecho humanos nos importa a todos sin importar donde ocurra dicha violación. No en vano por ello existen unos delitos que se denominan de “lesa humanidad” pues se ha comprendido que además de afectar a un víctima en particular, este tipo de delito afecta a la humanidad como un todo, y siendo así nadie debe ser indiferente ante una violación grave de nuestra condición humana.

V

Estados de excepción decretados en 2015

Durante el año 2015 se emitieron 8 decretos de estado de excepción del tipo “emergencia económica” en el país. Dichos decretos limitaron los derechos a la inviolabilidad del hogar, inviolabilidad de las comunicaciones privadas, libre tránsito, reunión, manifestación pacífica y libre actividad económica en 26 municipios de los 4 estados que tienen frontera con Colombia.

Las razones esgrimidas para tomar esta decisión fueron diversas: la presencia del paramilitarismo, narcotráfico y contrabando de extracción en dichas zonas, los “atentados” cometidos contra nuestra moneda y contra “los bienes adquiridos con divisas de nuestro pueblo”.

Es necesario resaltar que si bien todos los decretos originales recibieron el visto bueno de la Asamblea Nacional como establece la Ley, en el caso de sus respectivas prórrogas solamente aquellos referidos al estado Táchira fueron debidamente refrendados por el Parlamento. En todos los casos la Sala Constitucional del TSJ dio luz verde a su aplicación. Más aún, se recibieron alegatos en contra de seis de dichos decretos y todos y cada uno de ellos fueron desechados por la Sala, algunas veces sin argumentación alguna, ratificando la constitucionalidad de la medida.

Llama la atención que en las sentencias relativas a las mencionadas acciones el TSJ da por buena la afirmación del Ejecutivo de que las circunstancias existentes ameritaban la toma de medidas excepcionales sin explicar realmente los motivos de por qué es de esa opinión. Más aún, la Sala en ocasiones se da a la tarea de buscar sustento  a los argumentos del Poder Ejecutivo que este no da (a pesar de ser su deber), lo que constituye un exceso pues no es su función subsanar omisiones del Ejecutivo. A nuestro entender una decisión tan delicada hubiese requerido criterios concretos para sostener dicha afirmación, cuando menos para poder evaluar sus resultados y valorar la posibilidad de una prórroga.

Lo más grave, es que los decretos no incluyen la reglamentación de la limitación de todos los derechos que pretende limitan, pues en algunos casos lo hace parcialmente y en otro no lo hace del todo. Incluso,  los alegatos de terceros que pidieron la impugnación de dichos decretos advierten de esa irregularidad a la Sala Constitucional, pero la misma no dio respuesta al asunto. De hecho no hizo alusión alguna a ese aspecto, dando por bueno el decreto e ignorando una falla de esa magnitud, obviando su deber constitucional. Es un deber del tribunal responder a los accionantes, para aceptar o para rechazar sus argumentos, lo que no puede es simplemente ignorar las impugnaciones sin dar respuesta concreta a sus alegatos. Esto constituye una grave denegación de justicia y una violación inexcusable de los deberes impuestos al poder judicial.

Por cierto que en el caso de las prórrogas no solamente se repitió la situación que venimos narrando sino que en varios supuestos reproducen, en forma simultánea, la misma causa y finalidad para justificar su declaración. Los estados de excepción o su prórroga son actos de gobierno que por su naturaleza excepcional no deberían dictarse en serie, es decir con idénticos motivos y fundamentos, pues dependen de las circunstancias extraordinarias que sucedan en la realidad y, en consecuencia, las que incitarían a adoptar estas decisiones de contenido político que restringen las garantías y el ejercicio de los derechos de las personas.

Tampoco tienen en cuenta los decretos (ni los originales ni sus prórrogas) las consecuencias de limitar derechos como la reunión, o la manifestación pacífica en medio de una campaña electoral, como fue el caso en diciembre de 2015, pues de esta manera se permitió a los funcionarios prohibir de forma discrecional actividades propias de una contienda electoral amparados en el estado de excepción.

Al momento de escribir esta nota ya los estados de excepción en la frontera perdieron su vigencia, pero nadie ha dado cuenta de su efectividad, y quizá ello no ha ocurrido porque en realidad, en materia de eficacia, no hay nada que decir.

VI

Estados de excepción decretados en 2016

En el año 2016 se dictaron varios decretos de estado de excepción, también por emergencia económica pero esta vez a nivel nacional. En primer lugar, la prórroga del estado de excepción ya decretado en el municipio Atures del estado Amazonas. Luego 3 decretos del tipo “emergencia económica” (13 de enero, 13 de mayo y 13 de septiembre de 2016), todos con su respectiva prórroga.

Las razones para justificar la medida giran en torno a un supuesto ataque a la economía venezolana que se inició como consecuencia de la muerte de Hugo Chávez y que tiene origen en factores tanto externos como internos que, actuando coordinadamente, hicieron daño con acciones como la baja del precio del petróleo y la consiguiente merma en los ingresos de la Nación. Una vez más, no se regula la restricción de los derechos, con el agravante de que en esta ocasión ni siquiera se especifica cuáles han sido limitados, lo que en nuestro criterio implica que no se pueden limitar ningún derecho constitucional pues se trata de una exigencia de la máxima norma del país.

Al respecto, se observa que las medidas de los decretos para solventar esa crisis ya han sido tomadas en su mayoría por vía habilitante en los últimos años y, además, los decretos de emergencia económica emitidos en varios municipios fronterizos el año pasado dieron lugar a una peor situación económica que la existente antes de la emergencia decretada. Esto hace cuestionable la necesidad de acudir a un recurso excepcional que no fue pensado para que un gobierno se libere de las limitaciones de los otros poderes sino, como se ha insistido ya, para situaciones de verdadera emergencia.  Por ejemplo, la excepcionalidad se ha utilizado para otorgar créditos adicionales, lo que bien pudo hacerse a través de la Asamblea Nacional en una condición de normalidad, como está previsto en la legislación.

Por supuesto, cada uno de estos decretos contó con la aprobación del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional; en algunos casos sin esperar la decisión de la Asamblea Nacional, lo que representa una irregularidad de por sí. Más aún cuando en esa decisión establece que una opinión contraria del Parlamento (que efectivamente se dio) no comprometería la vigencia del decreto, lo que va claramente contra la norma constitucional que fue explicada más arriba.

En los demás casos el TSJ ha impuesto a la Asamblea formalidades no esenciales para considerar inválida la no aprobación de los Decretos, y en otro fallo ni siquiera hace mención de lo decidido por el parlamento a pesar de ser reseñado en todos los medios de comunicación público y privados del país. En este sentido, llama la atención la acomodaticia utilización de la Sala Constitucional de la figura del hecho notorio comunicacional. Destaca igualmente el argumento de la Sala sobre el supuesto desacato de la Asamblea a diversas decisiones del TSJ, al mantener incorporados a los diputados de Amazonas.

A este respecto debemos destacar que la aprobación o no del decreto de estado de excepción por parte de la Asamblea Nacional no es una mera formalidad, sino un verdadero control a la que la Constitución le otorga el poder de hacer cesar los efectos del decreto sometido a su consideración, de modo que cualquier interpretación contraria a esta disposición es contraria también a la Constitución y genera en quien lo desconozca las responsabilidades correspondientes.

Finalmente debemos indicar que los efectos prácticos del decreto de emergencia han sido dos: en primer lugar la creación de los CLAP, una polémica figura conformada en parte por militantes del partido de gobierno y que sin embargo recibe competencias en materia de vigilancia y control del orden público, en franca violación a la Constitución y las leyes; en segundo lugar, el decreto de créditos adicionales por parte del Ejecutivo sin control de la Asamblea Nacional, situaciones estas que no han servido para paliar la grave crisis humanitaria por la que atraviesa el país.

Aunado a ello, debemos agregar que a más de un año del uso del estado de excepción (partiendo desde su establecimiento en los estados fronterizos), la situación económica y social solo empeoró, sobre todo en materia de alimentos y medicinas, por lo que se evidencia la falta de efectividad de darle más poder al Ejecutivo, cuando en realidad el origen de los problemas que pretende solucionar radica precisamente en el mismo. Como si no fuera suficiente, establecer sucesivamente estados de excepción con las mismas atribuciones y por las mismas causas atenta contra el objeto de la figura prevista en la Constitución; no estaba permitido establecer más de un estado de excepción con su respectiva prórroga, y el Ejecutivo nos ha mantenido en tal situación por más de un año.

VII

Estados de excepción decretados en 2017

Durante este ejercicio, a pesar de que la situación económica se ha agravado de forma considerable, el Ejecutivo dictó un nuevo Estado de Excepción y Emergencia Económica mediante el Decreto 2.667, publicado en Gaceta Oficial Nº 41.074 de fecha 13 de enero de 2017. Es evidente que el Poder Ejecutivo solo se vale de su poder para dictar medidas extraordinarias e incluso inconstitucionales, a la vez que priva a la Asamblea Nacional de legítimas facultades de control -tanto del propio Decreto, como de tipo económico- que le otorga la Constitución.

En esta oportunidad, al igual que antes, el Tribunal Supremo de Justicia aprobó el Decreto sin tomar en consideración la negativa de la Asamblea Nacional. Esta normativa fue prorrogada por 60 días más mediante Decreto N° 2.742 del 13 de marzo de 2017, publicado en Gaceta Oficial Nº 41.112 de la misma fecha y fue declarado válido por la Sala Constitucional por sentencia N° 113 del 20 de mayo de 2017, a pesar del rechazo expreso de la Asamblea Nacional en sesión del día 21 de marzo de 2017 al considerarlo inconstitucional.

Posteriormente el Decreto Nº 2.849 publicado en la Gaceta Oficial Nº 6.298 del 13 de mayo de 2017 viene a ser el cuarto publicado manteniendo el Estado de excepción dictado desde enero de 2016. Este último texto otorga en su artículo 2 una habilitación ilimitada al Presidente de la República para que adopte cualquier restricción a las garantías constitucionales, salvo respecto de aquellos derechos que el artículo 337 prohíbe limitar.

Al término de esa última extensión, se emitió el quinto decreto de 2017 bajo el Nº 2.987 con fecha 25 de julio, el cual también fue avalado por el máximo tribunal del país en la sentencia Nº 547. En esta ocasión, siguiendo la línea de actuación de decisiones previas, (este es el décimo primer decreto que se dicta en esta materia) y con fundamento en la supuesta admisión por parte de la Asamblea Nacional de que hay una situación de emergencia económica y crisis institucional en Venezuela, se declara la constitucionalidad y pertinencia de la prórroga.

Una nueva prolongación salió publicada el 25 de septiembre de 2017. Se trató del Decreto Nº 3.074. El TSJ avaló su legalidad en la sentencia Nº 727. El análisis de la decisión arroja la falta de fundamentación jurídica en la que incurre la Sala Constitucional al momento de pronunciarse sobre la constitucionalidad de la medida, pues no examina los requisitos formales y sustanciales que debe cumplir el  Ejecutivo Nacional para emitir esta decisión política, ya que solo se limita referirse a algunas notas de prensa para determinar que los hechos invocados por el Presidente justifican la declaratoria del régimen excepcional.

Seguidamente el 10 de noviembre el presidente de la República firmó una nueva prórroga bajo el Decreto Nº 3.157, afirmando que se trataba de la quinta vez. Diez días más tarde, y sin ninguna objeción, el Tribunal Supremo de Justicia lo declaró constitucional sin que previamente la Asamblea Nacional diera su aprobación.

En lo que ha avanzado del año 2017, y a pesar de que la situación económica se ha agravado de forma considerable, el Ejecutivo dictó un nuevo Estado de Excepción y Emergencia Económica mediante el Decreto 2.667, publicado en Gaceta Oficial Nº 41.074 de fecha 13 de enero de 2017. Es evidente que el Poder Ejecutivo solo se vale de su poder para dictar medidas extraordinarias e incluso inconstitucionales, a la vez que priva a la Asamblea Nacional de legítimas facultades de control -tanto del propio Decreto, como de tipo económico- que le otorga la Constitución.

En esta oportunidad, al igual que antes, el Tribunal Supremo de Justicia aprobó el Decreto sin tomar en consideración la negativa de la Asamblea Nacional. Esta normativa fue prorrogada por 60 días más mediante Decreto N° 2.742 del 13 de marzo de 2017, publicado en Gaceta Oficial N.° 41.112 de la misma fecha y fue declarado válido por la Sala Constitucional por sentencia N° 113 del 20 de mayo de 2017, a pesar del rechazo expreso de la Asamblea Nacional en sesión del día 21 de marzo de 2017 al considerarlo inconstitucional.

El Decreto Nro. 2.849 publicado en la Gaceta Oficial Nº 6.298 del 13 de mayo de 2017 viene a ser el cuarto Decreto de Estado de excepción dictado desde enero de 2016. Esto significa que el estado de excepción tiene ya un año y cuatro meses de vigencia. Este último decreto otorga en su artículo 2 una habilitación ilimitada al Presidente de la República para que adopte cualquier restricción a las garantías constitucionales, salvo respecto de aquellos derechos que el artículo 337 prohíbe limitar.

VIII

Estados de excepción decretados en 2018

Este año inició como los dos previos, con el presidente de la República emitiendo una nueva disposición para ampliar el lapso del estado de excepción y emergencia económica. El décimo tercer Decreto correspondió al N° 3.239 del 9 de enero de 2018, al cual le siguió su respectiva prórroga (9 de marzo), un nuevo decreto al término de esta (N° 3.413 del 10 de mayo) y su nueva extensión del 9 de julio.

Hasta esa fecha se habían emitido 9 decretos con 8 prórrogas (desde enero de 2016). Uno de esos decretos, el 3.610 con fecha 10 de septiembre de 2018,  declarado constitucional por el TSJ mediante sentencia número 0638 del 20 de septiembre 2018, tiene la peculiaridad de exacerbar la falta de control del poder y en cambio aumenta los controles que el presidente Maduro se ha atribuido con relación a todos los aspectos de la vida de los ciudadanos, legalizando incluso el Carnet de la Patria.

Otro aspecto a destacar es que el apartado 19 del decreto establece que durante la vigencia del estado de Excepción el Jefe de Estado está facultado para dictar las normas en materia de operaciones de crédito público o de endeudamiento “sin el sometimiento alguno a otro 

 IX

Estados de excepción decretados en 2019

Durante 2019 nada cambió. Se mantuvo el mismo esquema. Seis decretos en total fueron emitidos para mantener la emergencia económica, dictada por un Ejecutivo Nacional respaldado por la Sala Constitucional, que insistía en ignorar la necesaria aprobación de la Asamblea Nacional, tal como lo prevé la Constitución.

En ese orden de ideas, el decreto 3.736 del 11 de enero (acompañado de la sentencia n.° 5 del día 25 de ese primer mes del año), fue prorrogado hasta mayo por el decreto 3.779 emitido el 12 de marzo y convalidado por la Sala Constitucional a través de su sentencia n.° 73 del 28 de marzo.

De la extensión de la ya perenne emergencia económica más allá de la mitad del año en curso,  se encargaría el decreto 3.844 (del 10/05) con el beneplácito de la Sala Constitucional (sentencia n.° 128 del 23/05), prorrogados un par de meses por cortesía del decreto n.° 3.906 (del 09/07) y de la sentencia del 18 de julio identificada con el  n.° 234.

La Sala Constitucional mediante sentencia n.° 325 del 23/09, siempre afincada en su acomodaticia tesis del desacato de la Asamblea Nacional, declaró la constitucionalidad del decreto n.° 3.980 dictada días atrás (específicamente el día 7 de ese mes). Dos meses después la prórroga, dictada para asegurar la permanencia de la emergencia económica hasta 2020, sería acordada a través de decreto 4.019 del día 06 de noviembre y con el nada sorprendente respaldo de la Sala competente con su sentencia n.° 370 del 22 de noviembre.                                                           

 X

2020: El año de dos modalidades de Estados de excepción

Cuando se inicia 2020, la emergencia económica cumplía ya 4 años. Su vigencia prácticamente era inercial.

Muestra de ello fue el decreto n.° 4.090 del 05 de enero con su respectiva sentencia (la n.° 0002 del día 14) y su prórroga acordada el día 05 de marzo (decreto 4.145) avalada por la Sala Constitucional el 19 de marzo (sentencia n.° 0056).

Ahora bien, la sobrevenida pandemia del COVID-19 ha llevado a Venezuela a convertirse sino en el único, en uno de los pocos países en el orbe en donde coexisten dos modalidades de estado de excepción. Y ello es gracias a que el estado de alarma (previsto en la Carta Magna) con una duración de 30 días, prorrogables por el mismo período, haya sido dictado por el Ejecutivo Nacional mediante decreto n.° 4.160 del 13/03.

El estado de alarma decretado generó consenso en que había sido dictado de manera justificada ante la gravedad y el riesgo para la salud de la población venezolana que representa la pandemia del COVID-19.

No obstante lo anterior, nuevamente la Sala Constitucional consintió en que no era requerida la aprobación de la Asamblea Nacional prevista en la Constitución, puesto que nada se dice en la nota de prensa que reseña la existencia de la sentencia n.° 0057 del 24 de marzo. En otras palabras, se repite el mismo esquema: un estado de excepción sin el aval del Poder Legislativo Nacional.

Si bien la Constitución prevé una sola prórroga del estado de alarma, la cual fue acordada en decreto n.° 4.186 del 12/04 y respaldada en cuanto a su constitucionalidad por una sentencia (sin número conocido) del 22 de abril, pues la historia pareciera repetirse.

Y es que mediante decreto 4.198 del 12 de mayo, el estado de alarma mantiene su vigencia por 30 días más  y su constitucionalidad no ha sido puesta en entredicho por la Sala Constitucional (sentencia sin número conocido dictada el 21 de mayo).

Entre tanto, la emergencia económica ya posee en su haber 27 decretos (el último el n.° 4.194 del 04 de mayo y su respectiva sentencia n.° 0060 del 15 de mayo) dictados durante más de 4 años, sin que exista ninguna mejoría en la situación económica del país.

XI

El estado de excepción en el Plan de la Patria

El Segundo Plan Socialista de Desarrollo Económico y Social de la Nación (mejor conocido como Plan de la Patria) es el plan de gobierno que presentó Hugo Chávez durante su campaña por la reelección en el año 2012. Luego de su victoria y posterior fallecimiento el gobierno de Nicolás Maduro decidió continuar con su uso y la Asamblea Nacional (controlada por el partido de gobierno) aprobó un acuerdo con el que pretende (de manera totalmente irregular) hacerlo de obligatorio cumplimiento para todas las instancias del poder ejecutivo.

Dentro del primer objetivo histórico de dicho plan se establece como uno de los objetivos nacionales para el período “adecuar el aparato productivo, la infraestructura y los servicios del Estado incrementando la capacidad de respuesta a las necesidades del pueblo ante posibles estados de excepción  en el marco de la Defensa Integral de la Nación”. No parece, a primera vista, inadecuado que exista una preparación de este tipo; pero una lectura más detallada genera suspicacias.

Al revisar los objetivos específicos se encuentra la creación del “Sistema Integral de Gestión” de los estados de excepción, que incluye entre otras cosas establecer un “Fondo Estratégico Militar”  para solventar contingencias presupuestarias. Esto resulta bastante llamativo pues no parece necesaria una estructura compleja y permanente para el manejo de una posibilidad que (en teoría) es tan remota como un estado de excepción. Sobre todo al tener en cuenta que el más largo de ellos dura seis meses incluyendo su prórroga.

Menos sentido se le encuentra a tener un fondo de recursos económicos pues el artículo 20 de la Ley Orgánica de Estados de Excepción prevé “hacer erogaciones con cargo al Tesoro Nacional que no estén incluidas en la Ley de Presupuesto y cualquier otra medida que se considere necesaria para regresar a la normalidad”, haciendo innecesaria una previsión económica de este tipo.

La creación de estructuras de esta naturaleza hacen sospechar que lo que se tiene en mente es la utilización de la figura de los estados de excepción de manera más permanente que para la que fueron diseñados. Además, si bien el plan habla de su uso para la Defensa Integral de la Nación hay que recordar que en distintas oportunidades el Presidente de la República se ha referido a sectores del país como “enemigos de la patria” lo que permite pensar en un eventual uso del recurso del estado de excepción en su contra basados en una supuesta “defensa” de la nación. Más aún, el mismo plan de la patria tiene como su segundo objetivo histórico el avance en la construcción del “socialismo bolivariano del siglo XXI” y al pretender darle rango legal a dicho texto podría tildarse cualquier propuesta que no vaya en esa línea como un atentado a la seguridad nacional. A este respecto debemos recordar que la palabra socialismo no se encuentra en ningún artículo de la Constitución.

Este escenario no es simplemente teórico pues desde agosto del año 2015, cuando la popularidad del gobierno estaba ya disminuida de manera importante, ha empezado a utilizarse de manera cada vez más frecuente este recurso. Además no parece coincidencia que de utilizarlo en regiones específicas se haya extendido a nivel nacional luego de perder el control del Poder Legislativo en las elecciones del 6 de diciembre de 2015. Volviendo al ejemplo de los créditos adicionales, el gobierno utiliza la figura del estado de excepción para evadir el control del parlamento y así poder autorizar gastos de manera indiscriminada, desnaturalizando de este modo la figura de los estados de excepción y utilizándolo con fines diferentes, e incluso contrarios, a la Constitución.

XII

Conclusión

De todo lo antes expuesto podemos concluir entonces, que a pesar de la mala experiencia que históricamente han generado los estados de excepción y de las nuevas limitaciones que la Constitución de 1999 impuso para prevenir esos males, la aplicación de la figura a partir del año 2015 ha sido contraria a los principios constitucionales, sin que el sistema de controles de los distintos poderes se haya hecho efectivo en la medida en que los intereses políticos han prevalecido por encima de los derechos de los ciudadanos que son los que finalmente son afectados por el estado de excepción. Más aún, resulta notoria la ineficacia de los estados de excepción cuando la realidad es que el país, en materia de alimentos y medicinas está en peores condiciones que antes de dictarse los decretos correspondientes. Ante eso no hace falta más evidencia.

A casi 4 años y medio de vigencia forzada e inconstitucional del estado de excepción de emergencia económica los resultados nada favorables están a la vista. En cuanto al reciente estado de excepción de alarma, han comenzado a surgir críticas  toda vez que cada día se incrementan las denuncias sobre violaciones de los derechos humanos ocurridas en el marco de su ejecución.