«Los crímenes más graves de trascendencia para la comunidad internacional en su conjunto no deben quedar sin castigo». Bajo esta premisa, más de 124 países del mundo han ratificado el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (CPI). Sin embargo, para lograr que el tribunal internacional pueda conseguir el objetivo de castigar hechos como el genocidio y los crímenes de guerra, lesa humanidad y/o agresión, previstos en el Estatuto, es necesario establecer canales de cooperación y complementariedad entre los Estados donde ocurrieron dichos hechos.
Pero, ¿cómo abrir esos canales de cooperación y complementariedad? El fiscal de la CPI, Karim Khan, cree haber conseguido la fórmula y la llama «enfoque de doble vía».
La idea está contenida en el borrador de política de complementariedad y cooperación, que presentó en septiembre de 2023 y que ha sometido a consulta de los Estados que están bajo la jurisdicción del juzgado con sede en La Haya (Países Bajos), así como de las organizaciones de la sociedad civil, incluida la academia.
El documento, de acuerdo con Khan, contiene «formas novedosas e imaginativas de asociación con las autoridades nacionales, la sociedad civil y todos los actores».
Los cuatro pilares
El «enfoque de doble vía» persigue estrechar la interacción entre la Fiscalía y los Estados para promover la cooperación y la adopción de medidas complementarias, pero sin descuidar su mandato de investigar y enjuiciar los crímenes tipificados en el Estatuto de Roma, como se explica en el borrador del documento antes mencionado.
También se anuncia que la estrategia estará presente en todas las etapas de la labor de la Fiscalía de la CPI, así como en todas las situaciones y causas. Además, se asegura que podrá converger cuando se realicen —en el plano nacional— procesos genuinos de investigación y condena en las causas pertinentes.
El documento presentado por Khan expone que el «enfoque de doble vía» consta de cuatro pilares:
- Crear una comunidad de prácticas:
«La Fiscalía establecerá nuevos foros, plataformas y modalidades que permitan el intercambio de información e ideas con sus homólogos nacionales y velará por que se haga un seguimiento activo de los progresos y las medidas que se adopten en el plano nacional con respecto a los crímenes internacionales».
- Acercar la justicia a las comunidades afectadas:
«La Fiscalía está mejorando considerablemente su presencia sobre el terreno en varios países de situación (donde hay investigaciones en curso), con el fin de fortalecer sus actividades de investigación y profundizar su colaboración con las partes interesadas nacionales y las organizaciones de la sociedad civil locales (…) El punto de partida debe ser la realización de actividades lo más cerca posible de las comunidades afectadas».
- Promover la tecnología como acelerador de la eficacia de las investigaciones:
«La Fiscalía está revisando su arquitectura tecnológica, lo que le permitirá no sólo recibir, procesar y preservar conjuntos de datos de mayor tamaño, sino también clasificar y analizar con eficacia volúmenes de información por medio de herramientas entre las que se cuentan el aprendizaje automático y los servicios cognitivos avanzados. Todo ello situará a la Fiscalía en una posición única para compartir pruebas y productos analíticos en apoyo de los procedimientos nacionales».
- Aprovechar la cooperación y los mecanismos:
«La Fiscalía también está procurando profundizar los debates estratégicos y explorar diferentes vías que puedan conducir a una distribución más eficaz de las causas entre los planos internacional, regional o nacional».
Esta política ha empezado a implementarse en Colombia, Guinea, República Democrática del Congo, Ucrania y Venezuela, donde la Fiscalía ha suscrito memorandos de entendimiento con las autoridades nacionales para apoyar iniciativas nacionales de rendición de cuentas, fortalecer la capacidad de los sistemas de justicia nacionales e incrementar la presencia de la Corte en el terreno.
La postura de Acceso a la Justicia
Desde Acceso a la Justicia saludamos la voluntad del fiscal Khan de transparentar su gestión en materia de cooperación y complementariedad con los Estados. Sin embargo, nos parece importante moderar las expectativas sobre el éxito de las medidas propuestas por las siguientes razones:
- Muchas de las promesas contenidas en el documento dependen de la cooperación del Estado involucrado.
- Muchos de los Estados que parecen estar más necesitados del tipo de asistencia promovida en el proyecto de política del fiscal hasta ahora no han sido receptivos sobre el tipo de propuestas que Karim Khan quiere llevar a cabo, como es el caso de Venezuela; ejemplo de ello es que hay retraso en la instalación de la oficina de la CPI en Caracas y, además, el segundo memorándum de entendimiento no es público, a diferencia de como es en otros países.
- Hay que tener cuidado con las expectativas en el supuesto de investigaciones de la Fiscalía de la CPI en las que las autoridades gubernamentales o locales están en complicidad con funcionarios de alto nivel o con mandos militares investigados, como también —se presume— es el caso de Venezuela.
Adicionalmente, el nuevo proyecto amplía los cometidos de la Fiscalía de la CPI, incorporando actividades asociadas al desarrollo sostenible y la creación de capacidad de los Estados. En este sentido, es necesario que se tome en cuenta la verdadera disponibilidad de los recursos para hacer posible la transformación de la Fiscalía en un órgano de vanguardia en la lucha contra la impunidad que se promete en el documento.
Por el lado de la cooperación se establece que algunos Estados partes, organizaciones internacionales, actores de la sociedad civil y otros seguirán ofreciendo asistencia a la CPI, con o sin el proyecto de política. No obstante, ¿podrá la Fiscalía ofrecer algo más que acuerdos de cooperación, prometedores comunicados de prensa e inspiradoras sesiones fotográficas? ¿Dispondrá del presupuesto y de los recursos humanos necesarios para hacer todo lo que afirma que hará? Y lo que es más importante, ¿no debería la Fiscalía centrar más su energía y recursos en recalibrar sus prioridades para conciliar los evidentes fracasos del pasado o la falta de atención suficiente a los asuntos de su competencia?
Observaciones de la sociedad civil
Organizaciones de la sociedad civil han formulado algunos reparos y observaciones sobre la propuesta. ¿Por qué? En primer lugar, la Fiscalía de la CPI debe hacer hincapié en la importancia crítica de la contribución de los Estados a las finanzas de la Corte. La provisión de recursos suficientes a la Fiscalía garantizará el cumplimiento de los objetivos pretendidos con esta nueva política. En este sentido, hay que enfatizar que, si bien la política antes descrita busca lograr un uso más racional de los recursos disponibles, es imperativo que los recursos asignados a las situaciones bajo investigación no compitan con estas nuevas tareas de la Fiscalía, sino que se aseguren recursos adicionales que, con el tiempo, puedan conducir a una distribución más equitativa entre las dos vías que se describen en este documento de política.
En segundo lugar, preocupa hondamente que el documento haga constantes alusiones a la discrecionalidad de la Fiscalía de la CPI, lo que en principio no es inconveniente, ya que las situaciones indeterminadas se resuelven en la práctica con el buen criterio del fiscal de acuerdo con sus atribuciones estatutarias. Sin embargo, la finalidad de un documento como este es establecer una guía de actuación clara de la Fiscalía en las materias objeto del mismo, por lo que las abundantes referencias a la discrecionalidad del fiscal pueden ser fuente de confusión. Así, se considera de vital importancia explicitar los criterios jurídicos y políticos que informan dichos poderes discrecionales para evitar dar lugar a la arbitrariedad.
En tercer lugar, el documento habla en líneas generales de la participación de la sociedad civil y demás actores no estatales relevantes, pero omite incluir a expertos independientes de las instancias formales que se desarrollan en la política. Esto, como opina Human Rights Watch, impide que la Fiscalía de la CPI pueda verificar la información que le proporcionan las autoridades gubernamentales, lo que es esencial para el éxito de la aplicación del proyecto. Especialmente allí donde existen poderosos intereses políticos en contra de la justicia, la Fiscalía de la CPI necesita contar con el respaldo de otros socios influyentes.
En cuarto lugar, es fundamental que se establezca en el documento cómo la sociedad civil interactúa con el Foro de Cooperación y Complementariedad de la CPI, que es una nueva instancia de la Fiscalía que se prevé en el borrador para hacer seguimiento a esta nueva política.
Por último, es imperativo llamar la atención sobre la vital importancia de la transparencia respecto de las actividades y evaluaciones de la Fiscalía de la CPI en las distintas etapas de la aplicación de esta nueva política, a fin de que los diversos actores, en particular la sociedad civil, pueda complementar sus esfuerzos para hacer que los Estados investigados rindan cuentas y se adopten en la realidad las medidas necesarias.
Teniendo esto en consideración, parece apropiado aumentar la transparencia en relación con el establecimiento de las oficinas locales de la Fiscalía, pues da la impresión de que cada oficina funcionaría de una manera diferente, atendiendo a las «necesidades percibidas» de cada situación. Sin embargo, deberían existir directrices generales sobre cómo interactuarían los funcionarios con las víctimas y la sociedad civil en general, así como establecer las normas de transparencia que regirían sus actuaciones.
Con respecto a la prestación de asistencia técnica a los Estados investigados, es necesario que se establezca en el documento los aspectos esenciales de dicha asistencia; en particular, sus modalidades, así como los indicadores, objetivos de rendimiento y calendarios para permitir una evaluación objetiva del nivel real de éxito de la asistencia técnica prestada. Es sumamente preocupante, por ejemplo, que, como ya se indicó, el segundo Memorando de Entendimiento con Venezuela siga siendo confidencial. Esta confidencialidad afecta significativamente la capacidad de las organizaciones de la sociedad civil para hacer un efectivo trabajo de colaboración con la Fiscalía de la CPI, ya que se desconocen las cuestiones que son objeto del desarrollo de las capacidades estatales, lo que reduce el alcance de las aportaciones significativas que la Fiscalía pueda recibir de ellas y, esto a su vez puede afectar su impacto y efectividad real en el terreno.
Y a ti venezolano, ¿cómo te afecta?
La propuesta del fiscal Karim Khan contiene elementos interesantes e innovadores que podrían contribuir a la investigación y juzgamiento de graves crímenes en distintos países. No obstante, la colaboración de las autoridades nacionales, aquellas que en un primer momento fueron incapaces o no tuvieron interés en investigar los crímenes ocurridos en sus jurisdicciones, es fundamental para su éxito.
La promesa de reforzar la cooperación y comunicación con la sociedad civil y las víctimas es un elemento que destacamos, pues no podemos olvidar que las víctimas son el fin último de cualquier órgano de justicia, pero fundamentalmente de los internacionales, como la CPI. Las víctimas esperan conseguir en el juzgado de La Haya aquello que sus fiscales y jueces les negaron: ser escuchadas y reparadas. Desde Acceso a la Justicia, esperamos que la propuesta del Fiscal Khan para establecer de una manera más clara y activa una política de complementariedad y cooperación con los Estados sea una herramienta útil para lograr ese objetivo.
