Sala: Político-Administrativa
Tipo de procedimiento: Demanda
Materia: Derecho administrativo
N° de Expediente: 2012-0243
Ponente: Malaquías Gil Rodríguez
Fecha: 3 de octubre de 2024
Caso: Sociedad mercantil GERGA C.A, inscrita ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo en fecha 24 de octubre de 1990, bajo el Nro. 18, Tomo 6-A; interpusieron una demanda de contenido patrimonial, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO CARABOBO, “(…) a través del PROCEDIMIENTO POR VÍA EJECUTIVA, establecido [en el] título II, capítulo I, Artículo N° 630 del Código de Procedimiento Civil (…)”. (Sic). (Negrillas, mayúsculas e interpolados de este Órgano Jurisdiccional).
Decisión: INADMISIBLE la demanda de contenido patrimonial, incoada por los abogados Gerónimo Rafael García Cruces y Santiago Miguel Cabrera Reyes, previamente identificados, actuando en representación de la sociedad mercantil GERGA C.A, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO CARABOBO. Se advierte, que la presente decisión no impide que la actora vuelva a interponer la acción una vez agotado el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República descrito en los artículos 68 y siguientes del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (2016).
Extracto: “La representación judicial de la Gobernación del Estado Carabobo, adujo que en el caso de autos no se agotó el procedimiento administrativo previo a la interposición de las demandas de carácter pecuniario, incoadas contra los Estados, ya que “(…) el escrito que la demandante pretende hacer valer como reclamación administrativa, fue presentado ante el ciudadano Gobernador del Estado quien, sin embargo, no es el ‘órgano al cual corresponde el asunto’ al que alude el artículo 56 de la [Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ya que], si bien el Gobernador del estado ejerce la función de gobierno y es también la cabeza de la administración pública estadal, no es menos cierto que cuando la norma (…) alude al ‘órgano al cual corresponde el asunto’ está haciendo una remisión al órgano especializado en la materia de que se trate (…) por lo tanto al pretender plantear dos pretensiones diferentes (pago del precio del terreno, por una parte, e indemnización de daños y perjuicios por la otra) el conocimiento de estos asuntos correspondía la competencia por una parte, de un órgano de la administración estadal (Secretaría de Infraestructura del Estado) y, por la otra, a la de un ente funcionalmente descentralizado: el Instituto de la Vivienda y Equipamiento de Barrios del Estado Carabobo tal como se le indicó a la demandante en la comunicación N° SPDG/CO-0427/2011 del 17 de junio de 2011 (…)”. (Sic). (Interpolado de la Sala).
Por otra parte indicó, en el escrito libelar y en el consignado en sede administrativa “(…) se ha producido una modificación sustancial y notoria de las pretensiones de la demandante, especialmente en cuanto tiene que ver con la estimación del valor del terreno y del alcance de los daños reclamados [lo cual considera] que no se trata (…) de una mera actualización del monto de lo reclamado, sino que existe aquí una modificación sustancial de lo que se demanda. Por consiguiente, [estima] imposible sostener que existe identidad total entre lo reclamado administrativamente y lo demandado en sede judicial, con lo cual se está desnaturalizando el objetivo del antejuicio administrativo, por lo que la única conclusión posible en este caso es declarar que no se entiende satisfecho el requisito del agotamiento del antejuicio administrativo, por incumplimiento de las condiciones esenciales (…)”.
Ahora bien, conforme a lo previsto en el artículo 56 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 5.892 Extraordinario del 31 de julio de 2008 -aplicable rationae temporis- quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República, deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso. Asimismo, en la mencionada norma se advierte que se debe dar recibo al interesado de la presentación del escrito y hacer constar su recepción en el cuerpo del escrito.
Tal disposición está en el Capítulo relativo al “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PREVIO A LAS ACCIONES CONTRA LA REPÚBLICA”, también denominado antejuicio administrativo, cuyo objeto es poner en conocimiento a la República -o a los entes que gozan de este privilegio- de las pretensiones que pudieran ser alegadas en su contra y sus fundamentos, para entonces, de ser procedente, admitirlas -con lo que se lograría evitar potenciales litigios- o desecharlas. En ambos casos, el antejuicio administrativo se constituye como un elemento de garantía para la Administración, en tanto que le permite saber exactamente las reclamaciones que serán deducidas por el particular, luego del antejuicio, en vía jurisdiccional. (Vid. sentencia de esta Sala Nro. 01403 del 26 de octubre de 2011).
Es importante destacar, que la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 37.753, de fecha 14 de agosto de 2003, establece en su artículo 36 que “los estados tendrán los mismos privilegios, prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”.
Cabe agregar además, lo señalado por la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nro. 1355 de fecha 5 de agosto de 2011, ratificada a través de la decisión Nro. 1780 del 17 de diciembre de 2014, respecto a que el mencionado reclamo administrativo también constituye un medio de defensa para el administrado contra las actuaciones u omisiones de la Administración que le hayan generado daños patrimoniales, así como una especie de conciliación en sede administrativa -útil para ambas partes- lo cual se traduce en celeridad para la reparación del daño producido y una oportunidad para que el ente respectivo reconsidere su actuación u omisión y enmendar -de ser el caso- el daño patrimonial causado.
Asimismo estableció la referida Sala que:
“(…) Ciertamente, sin detrimento de la referida prerrogativa procesal del Estado venezolano (que según la doctrina de este Alto Tribunal es de orden público y se sustenta en el hecho de que las demandas contra el Estado tienen la potencialidad de afectar el patrimonio público y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos y, por ello, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado -Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: Procuraduría General del Estado Lara) (…)”. (Destacado del presente fallo).
En este orden de ideas, conviene señalar lo previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, según el cual la consecuencia jurídica del incumplimiento del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, los Estados o los órganos o entes del Poder Público a los cuales la ley les atribuye tal prerrogativa, es la inadmisibilidad de la demanda. Esta norma se encuentra en total sintonía con lo establecido en el artículo 62 del mencionado Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, según el cual los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías intentadas contra la República, en las que no se acredite el cumplimiento de las formalidades del aludido procedimiento.
En el presente caso, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Gerga C.A, ejercieron una demanda de contenido patrimonial a los fines de lograr la cancelación del valor un terreno de su presunta propiedad, y de las bienhechurías edificadas sobre el mismo, las cuales alegan, fueron demolidas por el Estado Carabobo con ocasión del Decreto Nro. 321 del 3 de junio de 2005, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Carabobo Extraordinario Nro. 1.834 de la misma fecha; solicitando por vía de consecuencia, el pago de los daños y perjuicios ocasionados.
Ahora bien, la parte actora solicita en el petitorio de su escrito libelar que el Estado Carabobo “(…) sea condenado por este Tribunal al pago de las cantidades siguientes: 1) la cantidad de CIENTO TREINTA MILLONES DE BOLÍVARES (Bs. 130.000.000,00) por concepto del valor del terreno, de las bienhechurías existentes y de las bienhechurías que fueron demolidas en forma arbitraria. 2) la cantidad de TREINTA Y NUEVE MILLONES DE BOLÍVARES (Bs. 39.000.000,00) o lo que estime prudencialmente este Tribunal, por los daños y perjuicios ocasionados a [su] representada. 3) las costas y costos de la presente demanda. 4) La indexación judicial o corrección monetaria concretamente de todas las sumas demandadas incluyendo honorarios profesionales de abogado (…)”. (Interpolado de la Sala y mayúsculas del original).
Por otra parte, a los folios 380 al 390, cursa escrito dirigido al Gobernador del Estado Carabobo, recibido en fecha 17 de mayo de 2011, mediante el cual la parte actora interpone antejuicio administrativo y en el cual solicita, “(…) PRIMERO: Darle inicio al antejuicio administrativo previo a las demandas contra la República a tenor de lo contemplado en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en concordancia con lo establecido en el artículo 33 a Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, el cual reconocía a los Estados federados los mismos privilegios y prerrogativas procesales que la República, entre ellos el agotamiento del Procedimiento Administrativo previsto en el artículo 54 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República del año 2001; SEGUNDO: A pagar la cantidad de VEINTIOCHO MILLONES DE BOLIVARES FUERTES (BSF. 28.000.000,00) por concepto del valor del terreno en virtud que la Gobernación del Estado Carabobo tomo posesión arbitraria del inmueble, de las bienhechurías existentes y de las bienhechurías que fueron demolidas en forma arbitraria e ilegal. TERCERO: A pagar la cantidad de SEIS MILLONES DE BOLIVARES FUERTES (BSF. 6.000.000,00) por concepto de Daños y Perjuicios ocasionados a [su] representada (…)”. (Sic). (Mayúsculas del escrito). (Agregado de la Sala).
Ambos escritos (libelo y solicitud de antejuicio administrativo) fueron redactados en forma similar, sin embargo se advierte, que al realizar su petitorio existe falta de correspondencia entre los montos expresados tanto en la demanda, como en el escrito presentado por la parte recurrente ante la Gobernación del estado Carabobo en fecha 17 de mayo de 2011.
En efecto, en el escrito presentado en vía administrativa se enunció el valor del terreno, de las bienhechurías existentes y las que presuntamente fueron demolidas por el Estado Carabobo ascendían a la cantidad de veintiocho millones de bolívares (Bs 28.000.000,00), mientras que los daños y perjuicios ocasionados fueron estimados en la suma de seis millones de bolívares (Bs. 6.000.000,00), para un monto total de treinta y cuatro millones de bolívares (Bs. 34.000.000,00); mientras que en el libelo de demanda, la parte actora expresó que el primero de los conceptos reclamados ascendía a la cantidad de ciento treinta millones de bolívares (Bs. 130.000.000,00), y el segundo, había sido estimado en la cantidad de ciento treinta y nueve millones de bolívares (Bs. 39.000.000,00), cuya sumatoria total arrojó un total de ciento sesenta y nueve millones de bolívares (Bs. 169.000.000,00).
Entiende la Sala que la variación de los montos obedece al tiempo transcurrido desde que se generó el presunto daño (2005) hasta la fecha de introducción de la demanda, sin embargo, para efectos de esta decisión, lo cierto es que no existe identidad entre lo reclamado en vía administrativa y lo requerido en vía judicial.
En un caso semejante al que se examina, la Sala estableció que al existir una disparidad entre lo solicitado durante el procedimiento administrativo previo a la interposición de las demandas contra la República, los Estados, los municipios o contra cualquier otro órgano u ente del Poder Público al cual la Ley le atribuya dicha prerrogativa, y la cantidad peticionada en sede judicial, o al no estar debidamente delimitados los montos reclamados en la demanda, se atenta directamente contra el derecho el derecho a la defensa y al debido proceso de la demandada. (Vid., sentencia Nro. 00188 del 25 de abril de 2024).
Con base en las consideraciones que anteceden y tomando en cuenta los criterios citados, este Alto Tribunal concluye, que si bien es cierto la parte actora gestionó los trámites conducentes ante el máximo jerarca del Estado Carabobo, a efectos de instaurar el procedimiento administrativo previo a la interposición de demandas, previsto en el artículo 56 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 5.892 Extraordinario del 31 de julio de 2008, vigente para el momento de la interposición de la acción y aplicable al caso de autos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 del la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, la misma no agotó de manera apropiada la figura del antejuicio administrativo, dada la disparidad existente entre el monto reclamado en sede administrativa y lo peticionado en sede judicial.
Como corolario de lo anterior, resulta forzoso para esta Sala declarar la inadmisibilidad de la demanda incoada contra el mencionado Estado Carabobo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así se declara.
Se advierte, que la presente decisión no impide que la actora vuelva a interponer la acción una vez agotado el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República descrito en los artículos 68 y siguientes del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (2016). Así se establece.
Comentario de Acceso a la Justicia: En la actualidad, las prerrogativas procesales de la República, institutos autónomos, estados y municipios, se hallan regulados fundamentalmente en el Decreto con Valor, Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (DLOPGR), así como en otras legislaciones, como el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, y la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la PGR, en total desconocimiento de la CRBV, prevé con carácter obligatorio el agotamiento previo del antejuicio administrativo como requisito de necesario cumplimiento para la admisibilidad de la acción (artículo 68 y siguientes DLOPGR).
El artículo 68 dispone que: “Quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este escrito debe dar recibo el interesado y su recepción debe constar en el mismo”.
Y el artículo 74 eiusdem prevé este requisito como presupuesto de admisibilidad en las demandas intentadas contra la República, al establecer que “los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías que se intenten contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo…”.
La LOJCA por su parte establece como causal de inadmisibilidad de la demanda, el incumplimiento del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, los estados, o contra los órganos o entes del poder público a los cuales la ley les atribuye tal prerrogativa (artículo 35).
Sin perjuicio de ello, la Sala advirtió en el caso que se analiza el incumplimiento de la exigencia respecto a la identidad del monto reclamado tanto en sede administrativa como en la judicial, por lo que esta falta de identidad implicó la inadmisibilidad de la demanda.
Esta exigencia presuntamente se basa en la necesidad de que la Administración pública tenga la certeza de las cantidades que pudiesen verse afectadas con la reclamación.
Cabe destacar que la posición jurisprudencial de la SPA es exigir la identidad del monto reclamado tanto en sede administrativa como en la judicial (v.g. sentencia n°. 0481 del 29 de abril de 2015, caso Caja de Ahorro y Préstamos de los Empleados Públicos de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda). A partir de este criterio, la falta de identidad ha llevado al juez administrativo a considerar como no agotado el procedimiento previo a las demandas de contenido patrimonial, antejuicio administrativo.
Fue justamente lo que ocurrió en la sentencia que analizamos. La demanda fue declarada inadmisible por la SPA bajo el argumento de la falta de identidad de los montos reclamados en uno y otro escrito, pues la suma reclamada a la Gobernación del estado carabobeño ante la Sala fue mayor que la inicialmente presentada en sede administrativa.
En todo caso, pese a lo sostenido, el juez administrativo anotó que la decisión judicial no imposibilita “que la actora vuelva a interponer la acción una vez agotado el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República descrito en los artículos 68 y siguientes del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República…”.
Para Acceso a la Justicia es importante reiterar que el procedimiento administrativo previo es una prerrogativa procesal a favor de la República y una carga procesal para las personas. Se trata de una situación que atenta de manera absoluta contra la la tutela judicial efectiva.
Voto Salvado: No tiene
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/octubre/337548-00682-31024-2024-2012-0243.HTML
