Sala: Político-Administrativa
Tipo de Recurso: Demanda de nulidad
Materia: Derecho Administrativo
Nº Exp.: 2008-1005
Ponente: Juan Carlos Hidalgo Pandares
Fecha: 7 de abril de 2024
Caso: Rafael David Guzmán Reverón, actuando con el carácter de Procurador del estado Bolivariano de Miranda, en representación del ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA, interpuso demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y, subsidiariamente, medida cautelar de suspensión de efectos contra el Decreto número 6.543 del 2 de diciembre de 2008, dictado por el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, publicado en la Gaceta Oficial número 39.072 de fecha 3 de ese mismo mes y año, mediante el cual “(…) se ordena la transferencia al Ministerio del Poder Popular para la Salud, de los Establecimientos y las Unidades Móviles de Atención Médica adscritos a la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda (…)”
Decisión:
1.- IMPROCEDENTE el alegato de ilegitimidad del demandante planteado por la representación del Ministerio Público.
2.- ADMITE la intervención de la Corporación de Salud del estado Bolivariano Miranda como tercero coadyuvante.
3.- SIN LUGAR la demanda de nulidad interpuesta.
Extracto: “Previo a emitir pronunciamiento con relación al fondo de la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo cautelar y, subsidiariamente, medida cautelar de suspensión de efectos en fecha 9 de diciembre de 2008, por el abogado Rafael David Guzmán Reverón, ya identificado, actuando con el carácter de Procurador del estado Bolivariano de Miranda, en representación del estado Bolivariano de Miranda, interpuso, contra el Decreto número 6.543 del 2 de diciembre de 2008, dictado por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, publicado en la Gaceta Oficial número 39.072 de fecha 3 de ese mismo mes y año; sin embargo, debe esta Máxima Instancia señalar lo siguiente:
Por decisión número 00457 del 25 de mayo de 2023, esta Sala ordenó solicitar nuevamente al Ministerio del Poder Popular para la Salud, la remisión de las copias certificadas del expediente administrativo, en el que cursasen las actuaciones previas a la emisión del Decreto Presidencial recurrido; así como del “Convenio de Transferencia al Estado Miranda de los Servicios de Salud prestados por el Ministerio Sanidad y Asistencia Social y por Organismos adscritos” de fecha 25 de octubre de 1995. Igualmente, ordenó oficiar a la Procuraduría del estado Bolivariano de Miranda y al Gobernador de la referida entidad político-territorial, con el objeto de que informasen si el proceso de transferencia ordenado en el aludido Decreto, fue culminado y, en caso de seguir en curso, precisasen el estado en que se encontraba. A tales efectos, se concedió un lapso de diez (10) días de despacho.
Realizadas las notificaciones ordenadas, en fecha 12 de diciembre de 2023, se dejó constancia del vencimiento del lapso establecido en la referida decisión; sin que de autos se evidenciara la consignación de los recaudos y la información requerida.
No obstante lo anterior, aún cuando lo solicitado no fue consignado en el expediente por el Ministerio del Poder Popular para la Salud, salvo las copias certificadas del “Convenio de Transferencia al Estado Miranda de los Servicios de Salud prestados por el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social y por Organismos adscritos”, del 25 de octubre de 1995, presentadas por la apoderada judicial del estado Bolivariano de Miranda, cuya lectura resulta difícil por contener tachaduras; esta Máxima Instancia pasa a decidir la causa con los elementos cursantes en autos y, a tal efecto, resulta necesario realizar los siguientes pronunciamientos previos:
1. De la ilegitimidad del Procurador del estado Bolivariano de Miranda
En fecha 31 de mayo de 2011, la representación del Ministerio Público presentó escrito de informes, en el que alegó que la demanda de autos es inadmisible, por cuanto el carece de legitimidad para interponer la acción, pues “(…) no consta en autos la forma en la cual tal Decreto cuestionado afecta a la colectividad del Estado Miranda (…)”.
(…)
Sobre este particular, resulta necesario analizar las diferencias que, basadas en las precisiones doctrinales, han sido establecidas por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal entre la legitimatio ad processum y la legitimatio ad causam. Así, en sentencia número 01919 del 14 de julio de 2003, ratificada a través de fallo número 00098 del 8 de marzo de 2010 (caso: Yajaira Coromoto Ramírez de Duarte), la referida Sala indicó lo siguiente:
“(…) Al efecto, en primer lugar es necesario determinar lo que debe entenderse por falta de cualidad y cuál es la oportunidad procesal para oponerla de acuerdo a lo pautado en nuestra vigente ley adjetiva procesal.
En el derogado Código de Procedimiento Civil de 1916, existía la posibilidad de oponer la falta de cualidad de las partes como excepción de inadmisibilidad. En el código vigente, la falta de cualidad no puede ser opuesta como cuestión previa, sino como una defensa de fondo, conforme lo dispone expresamente el artículo 361 del Código de Procedimiento Civil.
Por su parte, el ordinal 4° del artículo 346 eiusdem, contiene la cuestión previa de ilegitimidad de la persona citada como representante del demandado, por no tener el carácter que se atribuye, y se refiere es al problema de la representación procesal de la parte demandada, específicamente, a la falta de representación de la persona citada como representante del demandado, que es la llamada legitimatio ad processum, y no de la falta de cualidad o de la legitimatio ad causam. Es decir, en el caso de la legitimatio ad processum, se refiere a un presupuesto procesal para comparecer en juicio; esto es, un requisito indispensable para la constitución válida de toda relación procesal y para garantizar al demandado su adecuada representación en juicio.
En tanto, que la cualidad o legitimatio ad causam debe entenderse como la idoneidad de la persona para actuar en juicio; como titular de la acción, en su aspecto activo o pasivo; idoneidad que debe ser suficiente para que el órgano jurisdiccional pueda emitir un pronunciamiento de mérito; la cual, de acuerdo a lo antes expresado, no puede ser opuesta conforme al Código de Procedimiento Civil vigente, como cuestión previa”.
Por su parte, en relación al tema de la cualidad o legitimatio ad causam, esta Sala Político-Administrativa ha señalado que ésta constituye una condición especial para el ejercicio del derecho de acción, por lo que tendrá cualidad activa para mantener un juicio, toda persona que se afirme titular de un interés jurídico propio, mientras que la cualidad pasiva corresponde a toda persona entendida contra quien se afirme la existencia de ese interés. (Vid., decisión número 01642 de fecha 3 de diciembre de 2014).
Conforme a lo anterior y atendiendo a los argumentos explanados por la representación fiscal, aprecia esta Sala que el alegato de ilegitimidad planteado, está circunscrito a la cualidad o legitimatio ad causam, la cual está vinculada con la persona que se presenta como titular de la acción, como sujeto activo o pasivo, siendo, que en este caso, lo objetado es la legitimación del Procurador del Estado Bolivariano de Miranda para actuar como sujeto activo en la presente demanda.
Así las cosas, se observa que en el caso bajo estudio, el Procurador del estado Bolivariano de Miranda interpuso una demanda de nulidad contra el Decreto número 6.543 del 2 de diciembre de 2008, dictado por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, publicado en la Gaceta Oficial número 39.072 de fecha 3 de ese mismo mes y año.
De la lectura del Decreto Presidencial recurrido se aprecia que éste ordenó la transferencia al Ministerio del Poder Popular para la Salud, de los establecimientos y las unidades móviles de atención médica, adscritos a la gobernación del estado Bolivariano de Miranda, es decir, que el destinatario del acto es la referido entidad político-territorial; lo cual evidencia el interés legítimo, personal y directo que tiene el estado Bolivariano de Miranda para ejercer la demanda la nulidad contra el referido acto.
En este orden de ideas, es menester traer a colación el contenido del artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría del estado Bolivariano de Miranda, publicada en la Gaceta Oficial del estado Bolivariano de Miranda número 3.143 del 31 de julio de 2007, el cual es del tenor siguiente:
“ARTÍCULO 2. En ejercicio de las potestades que le confiere la Constitución del Estado Bolivariano de Miranda, son competencias exclusivas de la Procuraduría del Estado, asesorar jurídicamente a los órganos del Poder Ejecutivo Estadal y ejercer la defensa y representación judicial y extrajudicial de los derechos, bienes e intereses patrimoniales del Estado Bolivariano de Miranda. La representación y defensa previstas en este artículo solo podrán ser ejercidas por algún otro órgano o funcionario del Estado cuando medie previa y expresa sustitución otorgada por el Procurador o Procuradora del Estado; en cuyo caso deben remitirle informes sobre sus actuaciones, en la forma y alcance que se le determine”.
Conforme a la norma transcrita, corresponde al Procurador del estado Bolivariano de Miranda la representación y defensa, judicial y extrajudicial, de los intereses patrimoniales de la mencionada entidad político-territorial. A tal efecto, el Procurador estará facultado para constituir los apoderados o mandatarios que considere pertinente, siendo necesario que estos le remitan informe de sus actuaciones.
En virtud de lo anterior, el Procurador del estado Bolivariano de Miranda puede ejercer la representación judicial de la referida entidad político-territorial, por ser esta quien goza de legitimidad ad causam para interponer la presente demanda de nulidad; en consecuencia, esta Sala desestima el alegato de ilegitimidad planteado por el Ministerio Público. Así se decide.
2. De la solicitud de intervención como terceros planteada por la Corporación de Salud del Estado Miranda
En fecha 17 de noviembre de 2009, la representación judicial de la Corporación de Salud del estado Bolivariano Miranda, instituto autónomo creado por la Ley de Salud del estado Miranda, publicada en la Gaceta Oficial del estado Miranda número Extraordinario, de fecha 12 de diciembre de 1997, consignó escrito “(…) a los fines de intervenir en forma voluntaria en el presente proceso, con el objeto de demandar en tercería a las partes (…)”.
(…)
Establecido lo anterior, observa la Sala que la representación judicial de la Corporación de Salud del estado Bolivariano de Miranda solicitó de forma indistinta la admisión de su intervención “(…) como tercero litisconsorcial (…) y, a su vez, “(…) como terceros coadyuvantes a la parte accionante (…)”.
Ante esto, la Sala estima necesario hacer referencia al artículo 370 del Código de Procedimiento Civil, el cual establece lo siguiente:
“Artículo 370. Los terceros podrán intervenir, o ser llamados a la causa pendiente entre otras personas en los casos siguientes:
1° Cuando el tercero pretenda tener un derecho preferente al del demandante, o concurrir con éste en el derecho alegado, fundándose en el mismo título; o que son suyos los bienes demandados o embargados, o sometidos a secuestro o a una prohibición de enajenar y gravar, o que tiene derecho a ellos.
2° Cuando practicado el embargo sobre bienes que sean propiedad de un tercero, éste se opusiere al mismo de acuerdo a lo previsto en el artículo 546.
Si el tercero, sólo es un poseedor precario, a nombre del ejecutado, o si sólo tiene un derecho exigible sobre la cosa embargada, podrá también hacer la oposición, a los fines previstos en el aparte único del artículo 546.
3° Cuando el tercero tenga un interés jurídico actual en sostener las razones de alguna de las partes y pretenda ayudarla a vencer en el proceso.
4° Cuando alguna de las partes pida la intervención del tercero por ser común a éste la causa pendiente.
5° Cuando alguna de las partes pretenda un derecho de saneamiento o de garantía respecto del tercero y pida su intervención en la causa”.
La disposición transcrita, contempla la posibilidad de que personas ajenas al proceso puedan intervenir en él, en forma voluntaria o forzosa, siempre y cuando se encuentren dentro de los supuestos establecidos en el aludido artículo 370 del Código de Procedimiento Civil.
Con relación a la intervención voluntaria, esta Sala ha señalado de forma reiterada lo siguiente:
“La intervención adhesiva es aquella intervención voluntaria de un tercero respecto de un proceso pendiente, quien por tener interés jurídico actual, ingresa al mismo para apoyar las razones y argumentos de una de las partes procesales en la posición que ésta ostente en el proceso. Es decir, la actividad procesal del tercero adhesivo busca sostener las razones de alguna de las partes, para ayudarla a lograr el mejor éxito en la causa.
La condición para la procedencia de esta intervención es que el interés que el tercero debe tener, conforme a lo dispuesto en el artículo 379 eiusdem, es un interés jurídico actual, originado bien porque la decisión del proceso influya sobre el complejo de derechos y deberes del interviniente, mejorando o empeorando su situación jurídica o bien porque teme sufrir los reflejos o efectos indirectos de la cosa juzgada.
En el primero de los supuestos mencionados, estamos ante la denominada intervención adhesiva simple y en el segundo de los supuestos estamos ante la denominada intervención litisconsorsial o adhesiva autónoma, según algún sector de la doctrina.
La intervención litisconsorsial ocurre, cuando la sentencia firme del proceso principal haya de producir efectos en la relación jurídica del interviniente adhesivo con la parte contraria, considerándose a éste como litisconsorte de la parte principal, a tenor de lo dispuesto en el artículo 147 del Código de Procedimiento Civil. (Ver artículo 381 eiusdem).
Por el contrario a lo que ocurre en la intervención litisconsorsial, en la intervención adhesiva simple el tercero no discute un derecho propio y, en consecuencia, no amplía la pretensión del proceso, su función es coadyuvante de una de las partes principales, y se refleja en el hecho de defender un interés ajeno en el conflicto, lo que lo convierte en parte accesoria o secundaria de la principal.
En tal sentido, la jurisprudencia de esta Máxima Instancia ha sido constante al reiterar que la naturaleza del procedimiento de anulación solo admite la intervención espontánea, siendo necesario distinguir -a fin de determinar los efectos de la sentencia- si el tercero actúa con la condición de verdadera parte o de tercero adhesivo, dependiendo si se alega un derecho propio o un simple interés. Así, en el primer caso, ha de reconocérsele el derecho de comparecer como tal en cualquier estado y grado del juicio, encontrándose sometido al principio preclusivo de las oportunidades defensivas. (Vid., entre otras, sentencias Nros. 00861, 01098 y 00866 de fechas 30 de junio de 2011, 27 de septiembre de 2012 y 1° de agosto de 2017, respectivamente)”. (Vid., sentencia de esta Sala número 00504 de fecha 6 de agosto de 2019). (Negrillas de la decisión citada).
Precisado lo anterior, la Sala pasa a revisar la admisibilidad de la incorporación de la Corporación de Salud del estado Bolivariano de Miranda y, al respecto, se observa que la misma es un instituto autónomo, adscrito a la Gobernación del estado, creado por la Ley de Salud de estado Miranda, publicada en la Gaceta Oficina del estado Miranda número Extraordinario, de fecha 12 de diciembre de 1997, con el fin “(…) de gestionar las políticas públicas en materia de salud en el estado Miranda (…)”, es decir, la referida Corporación es un ente encargado de dirigir y coordinar el sistema de salud estadal bajo los lineamientos del referido gobierno.
Ahora bien, el acto administrativo recurrido es el Decreto número 6.543 del 2 de diciembre de 2008, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 39.072 de fecha 3 de ese mismo mes y año, dictado por el Presidente de la República, en el que se acordó la transferencia al Ministerio del Poder Popular para la Salud, de los establecimientos y las unidades móviles de atención médica, adscritos a la gobernación del estado Bolivariano de Miranda, es decir, que se trata de un acto de efectos particulares cuyo destinatario es la referida entidad político-territorial quien, como se dijo en líneas anteriores, posee interés legítimo, personal y directo para ejercer la demanda la nulidad contra el referido acto.
En tal sentido, al ser la Corporación de Salud del estado Bolivariano de Miranda un instituto autónomo creado para dirigir y coordinar el sistema de salud del referido estado, bajo los lineamientos de las políticas públicas de la entidad político-territorial, esta Sala admite su intervención como tercero coadyuvante en la presente demanda. Así se decide.
- Del fondo de la causa
En cuanto a los alegatos expuestos por la parte respecto al mérito de la causa, se aprecia que los mismos se circunscriben a que la inconstitucionalidad del decreto recurrido deviene de la transgresión de los derechos constitucionales relativos a la participación en los asuntos públicos y a la propiedad, así como la violación del principio de legalidad.
Igualmente, denunció la ilegalidad del Decreto impugnado, por cuanto adolece de los vicios de incompetencia manifiesta, objeto de ilegal ejecución, falso supuesto de hecho y de derecho.
Determinado lo anterior, pasa la Sala a analizar los argumentos expuestos, en los siguientes términos:
3.1. De la Transgresión del Derecho a la Participación en los Asuntos Públicos
Con respecto a este argumento, expuso la parte accionante que el Decreto recurrido fue dictado contraviniendo el derecho a la participación en los asuntos públicos “(…) reconocido en los artículos 62 y 70 de la Constitución y a la participación en la toma de decisiones sobre la planificación, ejecución y control de las instituciones públicas de salud, (…) así como el debido procedimiento administrativo de consulta pública previa (…)”.
(…)
En este sentido, es necesario traer a colación el contenido de los artículos 62 y 70 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales son del tenor siguiente:
“Artículo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica”
“Artículo 70. Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad.
La ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en este artículo”.
Las normas citadas, prevén el derecho que tiene la población de participar libremente en asuntos públicos a través del mecanismo de la consulta pública, el cual surge como expresión del derecho a la participación ciudadana, que garantiza la intervención deliberada y consciente de los ciudadanos, a través de los mecanismos e instrumentos establecidos en la Carta Magna y desarrollados en la ley (Ley Orgánica de la Administración Pública), con la finalidad de incidir en la toma de decisiones de los entes públicos relativas a la gestión pública.
En lo atinente a estas disposiciones, esta Sala Político-Administrativa mediante decisión número 01511 de fecha 18 de diciembre de 2013, señaló lo siguiente:
“En particular, acerca de la consulta pública se debe indicar que su finalidad es propiciar escenarios de participación ciudadana y establecer una comunicación activa y permanente entre los actores sociales, organizaciones comunales y las autoridades, a los efectos de socializar el respectivo anteproyecto normativo. Como objetivo específico, se insiste, destaca el de difundir la información y promover la participación de la sociedad, sistematizando los intereses generales de los ciudadanos como integrantes de la comunidad y garantizando con ello la satisfacción de sus necesidades públicas, al incorporarlas en el anteproyecto o en la toma de decisiones.
(…omissis…)
Por ello, el proceso de consulta pública se conjuga con el propio derecho constitucional a la participación democrática, que se expresa como un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los principios de la democracia participativa y protagónica descritos por el Constituyente de 1999.
Conforme a lo indicado, debe tenerse en cuenta que el concepto de democracia participativa y protagónica implica fundamentalmente el permitir el ejercicio real y efectivo del derecho que tiene el ciudadano de participar permanentemente en la toma de decisiones que le afecten la esfera jurídica de sus derechos e intereses y los de la colectividad en general.
Por otra parte, verifica esta Sala que la nulidad establecida en el artículo 140 de la Ley Orgánica de la Administración Pública está prevista para sancionar aquellos supuestos de elaboración de normas a espaldas del Pueblo (…)”. (Negrillas de esta decisión).
De acuerdo al criterio transcrito, esta Sala observa que las referidas disposiciones se refieren al derecho de participación ciudadana y a la consulta pública en la emisión de actos de efectos generales, es decir, el procedimiento para el ejercicio del referido derecho está dirigido a la consulta a la ciudadanía de los anteproyectos normativos.
En el caso bajo estudio, se aprecia que el Decreto número 6.543 del 2 de diciembre de 2008, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 39.072 de fecha 3 de ese mismo mes y año, dictado por el Presidente de la República, es un acto de efectos particulares cuyo destinatario es el estado Bolivariano de Miranda, en el cual se acordó la transferencia al Ministerio del Poder Popular para la Salud, de los establecimientos y las unidades móviles de atención médica, adscritos a la gobernación de la referida entidad político-territorial, estableciendo a tal efecto, la forma como se llevaría a cabo el referido procedimiento y el tiempo para ejecutarlo; es decir, que el acto impugnado no tiene carácter normativo, por lo que, no correspondía llevar a cabo la consulta pública por el Ejecutivo Nacional.
En razón de lo anterior, esta Sala desecha el alegato relativo a la transgresión del derecho a la participación en los asuntos públicos. Así se declara.
3.2. De la Violación del Derecho a la Propiedad
Con relación a la presunta violación del derecho de propiedad, indicó la parte actora que, con el Convenio de Transferencia del Servicio de Salud celebrado el 25 de octubre de 1995, entre el Poder Nacional y el estado Bolivariano de Miranda, los bienes transferidos con el objeto de garantizar la efectiva prestación del servicio público de salud, “(…) pasaron a la plena propiedad del [aludido estado] en esa oportunidad”; por lo que, la vulneración del referido derecho queda evidenciada al haberse ordenado la transferencia de los bienes muebles e inmuebles al Ejecutivo Nacional, “(…) sin haberse cumplido con las exigencias contempladas en el artículo 115 de la Constitución y mencionadas en el artículo 546 del Código Civil”. (Mayúsculas del escrito. Corchete de esta Sala).
Que, no todos los bienes destinados a la prestación del servicio de salud en el estado Bolivariano de Miranda fueron adquiridos por la referida entidad a propósito de la transferencia, pues algunos lo fueron con recursos propios del estado “(…) y ahora el Ejecutivo Nacional pretende sustraerlos de su esfera jurídica sin derecho a percibir indemnización alguna, pretendiendo de esta manera producir un perjuicio patrimonial (…)”. (Mayúsculas del original).
Ahora bien, precisado lo anterior, estima esta Sala necesario traer a colación el contenido del artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual es del tenor siguiente:
“Artículo 115. Se garantiza el derecho a la propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causas de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser decretada la expropiación de cualquier clase de bienes”.
En cuanto a este derecho, esta Máxima Instancia se ha pronunciado reiteradamente para señalar que no se trata de un derecho absoluto; por el contrario, está sujeto a ciertas limitaciones las cuales deben armonizarse con determinados fines del Estado como lo son la función social, la utilidad pública y el interés general. Sin embargo, dichas limitaciones deben ser establecidas en un texto legal, no pudiendo crearse restricciones de una magnitud tal que menoscaben en forma absoluta este derecho (Vid., entre otras, sentencias de esta Sala números 00763 y 01811, del 23 de mayo de 2007 y 10 de diciembre de 2009, respectivamente).
Respecto a este punto, resulta importante señalar que el Decreto Presidencial recurrido, tiene por objeto garantizar el bienestar colectivo y el acceso a los servicios de salud, “(…) sin perjuicio de las competencias que en materia de salud, tiene atribuido el Estado Bolivariano de Miranda (…)”; por lo que, para cumplir con los fines planteados, debe realizarse la transferencia de los bienes muebles e inmuebles destinados para el cumplimiento de tales fines.
Así pues, aún cuando -como lo alegó la parte actora- algunos bienes hayan sido adquiridos con recursos propios del estado Bolivariano de Miranda (los cuales no fueron precisados en la demanda), estos forman parte del patrimonio público y se encuentran destinados a la prestación del servicio de salud; por lo que, a los fines del Decreto deben ser transferidos al Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Poder Popular para la Salud. En razón de ello, esta Sala considera que no existe violación del derecho de propiedad. Así se declara.
3.3. De la Vulneración del Principio de Legalidad y Usurpación de Funciones
En lo atinente a la supuesta violación del principio de legalidad, el actor señaló que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela otorga al Poder Público Nacional la competencia “(…) para dictar la legislación y desarrollar la política nacional en materia de salud (…); sin embargo, el artículo 8 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, no le otorga competencia “(…) para dictar Decretos dirigidos a revertir por sí mismos las transferencias y menos aún para dictar a través de dichos Decretos órdenes de transferencia a los entes político-territoriales estadales, que tienen reconocido en la Constitución personalidad jurídica propia y autonomía de los otros poderes públicos”.
(…)
De los alegatos planteados, aprecia la Sala que la parte actora consideró que el Decreto Presidencial transgredió el principio de legalidad, por carecer de competencia para dictarlo, usurpando las funciones del Poder Legislativo Nacional.
En este orden de ideas, es menester precisar que el principio de legalidad se encuentra establecido en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual prevé lo siguiente:
“Artículo 137. Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen”.
Conforme al aludido principio, la potestad que ejerzan los órganos integrantes del Poder Público solo podrá ser realizada sobre la base de una norma de rango legal que rija sus funciones, la consagración de dicha garantía implica la sujeción que debe tener el obrar de la Administración con respecto al ordenamiento jurídico preexistente.
Respecto a la usurpación de funciones, es importante precisar que tanto la doctrina como la jurisprudencia de este Máximo Tribunal, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber: (i) la usurpación de autoridad, ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública y este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto; (ii) la usurpación de funciones, que se constata cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; y, (iii) la extralimitación de funciones, que consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa. (Vid., sentencia de esta Sala número 00074 del 21 de febrero de 2019).
Expuesto lo anterior, advierte la Sala de la lectura del Decreto impugnado que el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela fundamentó la transferencia ordenada, en la potestad consagrada en los artículos 226 y 236 numerales 2 y 11 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establecen lo que reza a continuación:
“Artículo 226. El Presidente o Presidenta de la República es el Jefe o Jefa del Estado y del Ejecutivo Nacional, en cuya condición dirige la acción del Gobierno”.
“Artículo 236. Son atribuciones y obligaciones del Presidente o Presidenta de la República:
(…omisssis…)
2. Dirigir la acción del Gobierno.
(…omissis…)
11. Administrar la Hacienda Pública Nacional.
(…omissis…)”.
De igual forma, se observa que el Ejecutivo Nacional también fundamentó la emisión del Decreto, entre otras disposiciones, en los artículos 31 del Decreto Con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 5.890 Extraordinario, de fecha 31 de julio de 2008; y, el 23 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.753 del 14 de agosto de 2003; que disponen:
“Principio de desconcentración funcional y territorial
Artículo 31. La Administración Pública, con el objetivo de acercarse a las personas y mejorar el servicio prestado, podrá adaptar su organización a determinadas condiciones de especialidad funcional y de particularidad territorial, transfiriendo atribuciones de sus órganos superiores a sus órganos inferiores, mediante acto administrativo dictado de conformidad con el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica.
La desconcentración de atribuciones sólo podrá revertirse mediante la modificación o derogación del instrumento jurídico que le dio origen”.
“Artículo 23.- Las órdenes y resoluciones que reciban los gobernadores como Agentes del Ejecutivo Nacional, deberán emanar del Presidente de la República y les serán comunicadas por el Ministro del Interior y Justicia.
Los gobernadores deberán rendir con toda diligencia los informes al Presidente de la República, directamente o por intermediario del Ministro correspondiente, cada vez que se lo soliciten”.
De las normas transcritas, se evidencia que la reversión de las transferencias realizadas por el Ejecutivo Nacional al estadal, podrán ser realizadas por el primero de los mencionados, mediante la derogatoria del instrumento jurídico que le dio origen. Asimismo, se establece que las órdenes dirigidas a los Gobernadores deben ser emanadas del Presidente de la República y comunicadas al Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz.
Del análisis concatenado de las normas transcritas y aplicándolas al caso bajo estudio, observa la Sala que el Decreto número 6.543 del 2 de diciembre de 2008, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 39.072 de fecha 3 de ese mismo mes y año, fue dictado por el Presidente de la República y dirigido al estado Bolivariano de Miranda, con el fin de ordenar la transferencia al Ministerio del Poder Popular para la Salud, de los establecimientos y las unidades móviles de atención médica, adscritos a la gobernación; derogando el instrumento que le dio origen, en este caso, el Convenio de Transferencia al Estado Miranda de los Servicios de Salud prestados por el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social y por Organismos adscritos, suscrito el 25 de octubre de 1995; y, ordenando su ejecución, entre otros, al Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia Paz.
De lo anterior, evidencia esta Instancia que el Ejecutivo Nacional actuó dentro del ámbito de sus funciones y enmarcado dentro del principio de legalidad. En consecuencia, se desecha el alegato esgrimido. Así se declara.
Por otra parte, arguyó el Procurador del estado Bolivariano de Miranda, que el Decreto impugnado es ilegal por cuanto adolece de los vicios de incompetencia manifiesta, objeto de ilegal ejecución, falso supuesto de hecho y de derecho.
3.4. De la Incompetencia Manifiesta
En cuanto a este alegato, sostuvo que al dictar el acto recurrido, el Ejecutivo Nacional incurrió “(…) en incompetencia manifiesta, pues ni constitucional, ni legalmente tiene atribuida competencia alguna para revertir las competencias o los servicios públicos que hayan sido objeto de descentralización y menos aún de aquella parte del servicio de salud, que ni siquiera fue descentralizado, sino que conforme a la Ley Orgánica de Salud constituye una responsabilidad propia del ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA”. (Mayúsculas del escrito).
(…)
De lo anteriormente expuesto, se evidencia que el Procurador del estado Bolivariano de Miranda denuncia como vicio de ilegalidad, la supuesta incompetencia manifiesta del Ejecutivo Nacional para dictar el acto impugnado, por cuanto -a su parecer- tal facultad está atribuida a la Asamblea Nacional.
Ahora bien, tal como se señaló en el punto anterior, respecto a la competencia, existen tres tipos de irregularidades que afectan el acto administrativo; ello así, aprecia la Sala que lo denunciado por la parte se refiere a la usurpación de funciones, ya que en su alegato aduce que el Ejecutivo Nacional actuó invadiendo la esfera de la Asamblea Nacional; en virtud de lo anterior, visto que esta denuncia ya fue resuelta supra, esta Sala desestima el referido alegato.
3.5. De la Ilegal Ejecución del Objeto del Decreto
En este punto, la parte accionante indicó que “(…) siendo ilegal el objeto del Decreto N° 6.543, de 2 de diciembre de 2008, por disponer la transferencia de recursos presupuestarios en contravención a la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público y su Reglamento N° 1, además de haberse dictado tal decisión en incompetencia manifiesta, debe concluirse que dicho Decreto se encuentra viciado de nulidad absoluta, en virtud de lo dispuesto en el artículo 19 numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”.
Que, de cumplirse lo ordenado en el referido Decreto, “(…) las personas que lo ejecuten incurrirían en ilícitos administrativos y penales que comprometerían su responsabilidad personal (…)”.
Respecto a este particular, esta Sala mediante sentencia número 01025 de fecha 16 de noviembre de 2023, señaló lo que sigue:
“Al respecto, cabe recordar que la ilegalidad en el objeto o contenido del acto administrativo ha sido concebida como una causal de nulidad absoluta establecida en el artículo 19, numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así, ‘(…) Como bien se sabe, el objeto o contenido del acto administrativo es el efecto que se quiere obtener con el mismo y que debe ser posible, lícito, determinado o determinable. La irregularidad calificada por la Ley como vicio de nulidad absoluta, con todas sus consecuencias es que el objeto del acto sea de ‘imposible o ilegal ejecución’. Ahora bien, el primer supuesto se refiere a una imposibilidad física en su ejecución: puede ser que el objeto del acto lícito, pero su ejecución imposible por razones de impedimentos físicos. Entre los casos que la doctrina menciona como ejemplos de este tipo, se encuentra el de una sanción pronunciada contra un funcionario público que no puede ser ejecutada por haber éste renunciado o haber fallecido; o un decreto de expropiación sobre un bien que al momento de ejecutarlo había sido destruido o desaparecido. Por su parte, el acto de ilegal ejecución, es aquel cuyo objeto es ilícito per se, es decir, que tiene un vicio de ilegalidad en sentido objetivo, como conducta prohibida por la ley o ilegalidad en abstracto; un ejemplo, un decreto de expropiación sobre un bien declarado por ley inexpropiable o un acto que imponga una sanción a un funcionario público no contemplada por la ley (…)’. (Vid., sentencias de esta Sala Nros. 0121 y 00562 de fechas 30 de enero de 2008 y 2 de octubre de 2019, en el orden)”.
En el caso bajo estudio, la parte accionante afirmó que el cumplimiento del Decreto impugnado, implicaría la comisión de ilícitos administrativos y penales en quienes lo ejecuten, fundamentándose en la supuesta ilegalidad de la transferencia de los recursos presupuestarios, y a la “(…) incompetencia manifiesta (…)”, ya analizada.
Ahora bien, en este punto en particular debe reiterarse que el Decreto impugnado, tiene como fin garantizar el bienestar colectivo y el acceso a los servicios de salud, “(…) sin perjuicio de las competencias que en materia de salud, tiene atribuido el Estado Bolivariano de Miranda (…)”; por lo que, para cumplir con su objetivo es necesario realizar la transferencia de los recursos presupuestarios para la adecuada prestación del servicio.
En tal sentido, estima la Sala que el objeto del Decreto no conlleva en modo alguna la comisión de algún ilícito previsto en nuestra legislación nacional; por lo que, desestima la delación del vicio de ilegalidad en el objeto del acto recurrido. Así se establece.
3.6. Del Falso Supuesto de Hecho
Delató el vicio de falso supuesto de hecho, debido a que en el caso de autos no existió prueba alguna que evidenciase que el servicio de salud prestado durante los últimos trece (13) años, es decir, a partir de la descentralización, haya sido deficiente o inexistente, sino que “(…) el propio Decreto recurrido dispone su transferencia al Poder Nacional (…) cumpliendo las exigencias fácticas y jurídicas previstas en la ley”.
(…)
En el caso bajo estudio, aprecia la Sala de la lectura del Decreto Presidencial número 6.543 del 2 de diciembre de 2008, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 39.072 de fecha 3 de ese mismo mes y año, que no se evidencia la existencia de las aseveraciones planteadas por la parte actora, es decir, el acto recurrido no hace alusión alguna a la calidad del servicio de salud prestado por la gobernación del estado Bolivariano de Miranda o respecto a los bienes utilizados para tal fin, por lo que mal puede decirse que este se fundamentó en los hechos que el accionante denuncia como falsos.
En efecto, el Decreto, en su tercer considerando, expone como basamento fundamental, el deber del Estado de “(…) garantizar el acceso a los establecimientos de atención médica, adoptando políticas, planes y estrategias, a fin de mejorar la calidad de vida de la colectividad”.
Visto lo anterior, se desecha el alegato relativo al falso supuesto de hecho. Así se decide.
3.7. Del Falso Supuesto de Derecho
Denunció el vicio de falso supuesto de derecho, pues como fundamento del acto fueron invocados un conjunto de disposiciones legales que no otorgan competencia alguna al Ejecutivo Nacional para proceder a la reversión de la transferencia del servicio de salud, ya que corresponde exclusivamente a la Asamblea Nacional.
(…)
Sobre este punto, advierte la Sala que los argumentos esgrimidos por el Procurador del estado Bolivariano de Miranda para sustentar el vicio de falso supuesto de derecho, se circunscriben al análisis de la supuesta incompetencia del Ejecutivo Nacional para dictar el acto impugnado, por considerar que la atribución para proceder a la reversión de la transferencia del servicio de salud y derogar el Convenio de Transferencia de los Servicios de Salud, corresponde a la Asamblea Nacional.
Visto lo anterior y por cuanto en el caso de marras ya se verificó que el Ejecutivo Nacional actuó dentro de sus atribuciones; esta Instancia desecha el referido alegato. Así se establece.
En virtud de los razonamientos expuestos, esta Sala declara sin lugar la demanda de nulidad interpuesta. Así se decide”.
Comentario de Acceso a la Justicia: Después de 16 años la SPA desechó la demanda de nulidad que el exprocurador del estado Miranda, Rafael Guzmán, interpuso con una acción de amparo cautelar y medida cautelar de suspensión de efectos, contra el decreto presidencial número 6.543 del 2 de diciembre de 2008.
Hay que recordar que durante los primeros años de gobierno del entonces presidente Hugo Chávez Frías, se implementó una política sistemática contra el proceso de descentralización que existía en el país desde 1989. En general, esta política fue aplicada contra las entidades federales que estaban gobernadas por dirigentes opositores.
En 2008, tras perder varias gobernaciones el partido oficialista, entre ellas las de Miranda, Carabobo, Nueva Esparta, Táchira, Lara y Amazonas, así como la extinta Alcaldía Metropolitana de Caracas, el chavismo emprendió una ola recentralizadora, sin precedentes hasta el momento. Los gobernadores salientes comenzaron a entregarle al Gobierno Nacional sus competencias.
Un ejemplo emblemático de ello fue la Gobernación de la entidad mirandina, que estaba a cargo del líder político Henrique Capriles Radonsky, luego de que derrotara al aspirante a la reelección, el exgobenador oficialista, Diosdado Cabello.
El Ejecutivo Nacional, justamente, dictó una decisión administrativa por medio de la cual resolvió asumir la dirección, administración y funcionamiento de “los establecimientos y unidades móviles de atención médica, que se encuentran adscritos a la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda, a fin de garantizar el bienestar colectivo y el acceso a los servicios públicos de salud, sin perjuicio de las competencias que en materia de salud, tiene atribuido el Estado Bolivariano de Miranda por la legislación vigente”.
Entre los argumentos que sostuvo la Gobernación de Miranda era que la decisión presidencial implicó una violación al derecho a la participación en los asuntos públicos, debido a que no fue consultada con la población de ese estado, alegato que fue desestimado por la SPA.
La Sala, en efecto, aseveró, que “El decreto número 6.543 del 2 de diciembre de 2008, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 39.072 de fecha 3 de ese mismo mes y año, dictado por el Presidente de la República, es un acto de efectos particulares cuyo destinatario es el estado Bolivariano de Miranda, en el cual se acordó la transferencia al Ministerio del Poder Popular para la Salud, de los establecimientos y las unidades móviles de atención médica, adscritos a la gobernación de la referida entidad político-territorial, estableciendo a tal efecto, la forma como se llevaría a cabo el referido procedimiento y el tiempo para ejecutarlo; es decir, que el acto impugnado no tiene carácter normativo, por lo que, no correspondía llevar a cabo la consulta pública por el Ejecutivo Nacional”.
Con esta decisión la Sala solo revalidó el arrebato de los servicios e infraestructuras que han sufrido varios estados del país que han sido administrados por candidatos de la oposición, desconociéndose la voluntad de la mayoría de los electores, quienes decidieron escoger como sus mandatarios regionales a dirigentes opositores.
Finalmente, vale decir que el retraso de 16 años para decidir la causa, comporta, además, una violación al debido proceso y a la tutela judicial efectiva.
Voto Salvado: No tiene
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/abril/333378-00026-4424-2024-2008-1005.HTML
