Sala: Político-Administrativa
Tipo de procedimiento: Consulta
Materia: Derecho administrativo
N° de Expediente: 2022-0325
Nº Sentencia: 0799
Ponente: Juan Carlos Hidalgo Pandares
Fecha: 1 de diciembre de 2022
Caso: Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital eleva consulta de la sentencia dictada en fecha 10.7.2019 con motivo de la demanda de nulidad interpuesta por la Caja de Ahorro de los Trabajadores de la Universidad Bolivariana de Venezuela contra las vías de hecho presuntamente materializadas por el Rector y el Consejo Universitario de la Universidad Bolivariana de Venezuela.
Decisión: 1.- Que PROCEDE la consulta de la sentencia número 2019-177 del 10 de julio de 2019, dictada por la entonces Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, hoy Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital que declaró parcialmente con lugar la demanda de nulidad conjuntamente con medida cautelar, interpuesta por la representación judicial de LA CAJA DE AHORRO DE LOS TRABAJADORES DE LA UNIVERSIDAD BOLIVARIANA DE VENEZUELA, contra el comunicado suscrito por el CONSEJO UNIVERSITARIO DE LA UNIVERSIDAD BOLIVARIANA DE VENEZUELA, publicado en su página web www.ubv.edu.ve, en fecha 20 de julio del 2016. 2.- Conociendo en consulta el prenombrado fallo, el mismo se CONFIRMA.
Extracto: “Corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de la consulta elevada por el Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital, de la sentencia número 2019-177 de fecha 10 de julio de 2019, que declaró parcialmente con lugar la demanda de nulidad conjuntamente con medida cautelar, interpuesta por la representación judicial de la Caja de Ahorro de los Trabajadores de la Universidad Bolivariana de Venezuela, contra del Consejo Universitario de la Universidad Bolivariana de Venezuela.
En este sentido el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 6.220 Extraordinario del 15 de marzo de 2016, prevé que “toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”, de lo cual se evidencia la obligación por parte de los órganos jurisdiccionales de remitir en consulta al Tribunal de Alzada que resulte competente, toda decisión de instancia que contraríe las pretensiones de la República.
Al respecto, la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia número 2157 de fecha 16 de noviembre de 2007, señaló lo siguiente:
“(…) se observa que transcurridos los lapsos de apelación sin que las partes hayan apelado de la decisión que fue contraria a los intereses de la República, debe el juez competente remitir el referido fallo en consulta ante el Tribunal Superior competente, para que éste proceda a revisar si el fallo dictado resulta ajustado a derecho o no.
En este sentido, debe esta Sala destacar que tal privilegio sólo resulta objeto de aplicación contra los fallos que sean contrarios a la pretensión, excepción o defensa de la República, es decir, cuando la sentencia definitiva haya desestimado la pretensión del Estado, ya que cuando los particulares hayan resultado desfavorecidos tienen el deber de ejercer los correspondientes recursos (Vid. Sentencia de esta Sala N° 1107/2007)”.
Igualmente esta Sala en decisión número 00813 de fecha 22 de junio de 2011, ratificada entre otras, en el fallo número 00701 del 14 de mayo de 2014, realizó un análisis de la aludida prerrogativa procesal a la luz de lo señalado por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal en las sentencias supra señaladas, indicando que:
“En el ordenamiento jurídico venezolano, la institución de la consulta ha sido estatuida como un mecanismo de control judicial en materias cuya vinculación con el orden público, constitucional y el interés general ameritan un doble grado de cognición. De esta forma, constituye un medio de revisión judicial o de examen de la adecuación al derecho, más no un supuesto de impugnación o ataque de las decisiones judiciales.
Conviene asimismo puntualizar, que la consulta obligatoria de un fallo judicial, cuando es concebida como prerrogativa procesal a favor del Estado, presupone una flexibilización al principio de igualdad entre las partes en litigio, sin embargo, su principal finalidad no es reportar al beneficiario ventajas excesivas frente a su oponente, sino lograr el ejercicio de un control por parte de la alzada sobre aspectos del fallo que por su entidad inciden negativamente en principios que interesan al orden público.
Por esta razón, el examen de juridicidad encomendado en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de 2008, no puede generar una cognición en segunda instancia más extensa que la producida por el ejercicio de los medios de impugnación previstos en la leyes aplicables y que, por causas inherentes a los titulares de esta prerrogativa, no han sido interpuestos en las oportunidades procesales correspondientes.
Así, tal instituto jurídico, se insiste, consiste en un mecanismo que busca preservar la juridicidad efectiva del fallo, en supuestos estrictamente vinculados a los altos intereses del Estado, vale decir, aquellos relacionados con el orden público, constitucional y el interés general: 1) desaplicación de normas constitucionales; 2) violaciones de criterios e interpretaciones vinculantes emanadas de la Sala Constitucional de este Alto Tribunal; 3) resguardo de la propia jurisdicción; 4) quebrantamientos de formas esenciales en el proceso, y 5) prerrogativas y privilegios procesales conferidos a favor de la República”.
En la decisión parcialmente transcrita se fijó un criterio respecto de la procedencia de la consulta, que por mandato legal debe elevar el juez de primera instancia cuando se produzca una sentencia definitiva que sea apelable y contraria a las pretensiones de la República.
En este sentido, se observa que la parte demandada es el Consejo Universitario de la Universidad Bolivariana de Venezuela, entidad de educación superior de carácter público, creada mediante el Decreto Presidencial número 2.517, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.737, de fecha 22 de julio de 2003; así, el artículo 15 de la Ley de Universidades publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela número 1.429 del 8 de septiembre de 1970, dispone que:
“Artículo 15. Las Universidades Nacionales gozarán en cuanto a su patrimonio, de las prerrogativas que al Fisco Nacional acuerda la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional”.
La anterior norma, establece que las Universidades Nacionales gozan de las prerrogativas procesales del Estado, razón por la cual concluye la Sala, que en el caso de autos al resultar el fallo de Primera Instancia contrario a los intereses de la República por órgano de la mencionada Universidad, en consecuencia, la consulta de ley es procedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Así se decide.
Determinado lo anterior, se evidencia que el caso de autos trata de una demanda de nulidad, cuyo objeto es la anulación del comunicado suscrito por el Consejo Universitario de la Universidad Bolivariana de Venezuela publicado en su página web www.ubv.edu.ve, en fecha 20 de julio del 2016, en virtud que –según lo alegado por la parte actora– bajo la pretensión de salvaguardar el interés general y los beneficios colectivos de los empleados asociados a la Caja de Ahorro de los Trabajadores de la Universidad Bolivariana de Venezuela y atendiendo a la preocupación financiera de ésta, presuntamente decidió dejar de entregar los fondos financieros correspondientes a los aportes del empleador y de los asociados descontados por nómina, correspondientes a los meses de mayo a junio de 2016 y los subsiguientes, así como nombrar una Comisión Contralora con la finalidad de aclarar y resolver, lo que califica como preocupante y apremiante situación confrontada por la referida Caja de Ahorro, bajo la premisa del resguardo del patrimonio de los trabajadores afiliados.
Al respecto la parte actora adujo que “(…) [su] representada a través del Consejo de Administración y en procura de defender y proteger los derechos de sus asociados ha venido solicitando por escrito a la Rectora de la Universidad Bolivariana de Venezuela, que haga la entrega de los aportes de haberes y retenciones de cuotas de préstamos de los asociados correspondientes a los meses de Mayo, Junio y Julio de 2016”. (Agregado de la Sala).
Igualmente señaló que “(…) sin tener la debida competencia y atribuciones legales, y omitiendo totalmente la aplicación de procedimiento legal alguno el Consejo Universitario de la Universidad Bolivariana de Venezuela, dict[ó] una serie de medidas a través de un comunicado de fecha 20 de julio del 2016, (…)”. (Sic).
Que “(…) considera que la acción emprendida por el Consejo Universitario de la Universidad Bolivariana de Venezuela atenta no solo contra la autonomía de la Caja de Ahorro, sino también perjudica la operatividad de la misma al privarla ilegalmente de los recursos que componen su patrimonio social y que sirven de garantía para el otorgamiento de préstamos de sus asociados. Aunado a esta situación, (…) al no percibir las retenciones de las cuotas de préstamos otorgados a los asociados, ello trae como consecuencia, desde la esfera individual, que los asociados se constituyan en mora, lo cual genera un daño y perjuicio a sus patrimonios personales (…)”.
Por su parte la entonces Corte Primera de lo Contencioso Administrativo al decidir acerca de la denuncia efectuada por la parte demandante, relativa a la usurpación de funciones, señaló lo siguiente:
“Asimismo, del contenido del mismo cuerpo normativo se desprende de los artículos 8, 9, 22, 23, 28, 30, 32 y 33, la composición, funciones y atribuciones de la estructura organizativa de las Cajas de Ahorro.
(…)
Conforme lo dispuesto en los artículos precedentemente trascritos, se evidencia que la Caja de Ahorro de los Trabajadores de la Universidad Bolivariana de Venezuela, en conformidad con lo previsto en la Ley que regula su constitución y funcionamiento, debe contar al menos con los tres (3) órganos principales para su operatividad, resaltando en el caso de marras el consejo de vigilancia, cuyo propósito es justamente el de supervisar el apego de las actuaciones del consejo de administración a los estatutos y la Ley, en consecuencia, mal podría el Consejo Universitario de la Universidad Bolivariana de Venezuela asumir atribuciones que legalmente ya las tiene conferidas el consejo de vigilancia de la caja de ahorros en referencia”. (Sic).
Resulta oportuno destacar que el vicio de incompetencia se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un acto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico. La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.
Asimismo, esta Sala ha señalado que existen tres tipos de irregularidades: la usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.; i) La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto; ii) La usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes, según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra parte, que sólo la Ley define las atribuciones del Poder Público, y a estas normas debe sujetarse su ejercicio, y iii) La extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa. (Vid., sentencia de esta Sala número 00982 del 1° de julio de 2009).
Siguiendo este orden de ideas, es necesario mencionar lo que prevé los artículos 1, 8, 22, 28 y 30 de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares:
“Artículo 1. La presente Ley tiene por objeto establecer y regular la constitución, organización y funcionamiento de las cajas de ahorro, fondos de ahorro y asociaciones de ahorro similares.
(…)
La administración, rectoría y gestión de las cajas de ahorro, fondos de ahorro y asociaciones de ahorro similares, no podrán ser delegadas o transferidas a instituciones financieras, mandatarios, comisionistas u otras actividades de encargos de administración al sector público o privado”.
“Artículo 8.- Órganos de la asociación. Los órganos de las asociaciones previstas en esta Ley son:
1. La Asamblea.
2. El Consejo de Administración.
3. El Consejo de Vigilancia.
4. Las comisiones y los comités que señale el Reglamento de la presente Ley y los estatutos de la asociación”.
“Artículo 22. Corresponde a la asamblea:
(…)
4. Remover a los miembros del consejo de administración, consejo de vigilancia, comisiones, comités o delegados, por acuerdo no menor de las terceras partes de los asociados inscritos, o de las dos terceras partes de los delegados previa decisión acordada en la asamblea parcial que estos delegados representan.
5. Aprobar o no la memoria y cuenta y los informes del consejo de administración y de vigilancia.
6. Aprobar o no los estados financieros debidamente auditados.
7. Autorizar el reparto de los beneficios obtenidos, previa aprobación de lo establecido en el numeral anterior.
(…)
13. Conocer y decidir sobre las reclamaciones de los asociados contra los actos de los consejos de administración y vigilancia.
(…)
Las decisiones tomadas con relación a los numerales 10 al 16, ambos inclusive, aprobadas por la asamblea, deberán ser presentadas a la Superintendencia de Cajas de Ahorro, para que ésta ordene la protocolización del acta de asamblea, levantada al efecto”.
“Artículo 28. Corresponde al consejo de administración: 1. Ejercer la representación de la asociación y designar apoderados judiciales y extrajudiciales; estas atribuciones podrán ser delegadas en la persona del presidente del consejo de administración. Sólo serán asumidos por la asociación, los honorarios profesionales y gastos generados como consecuencia del ejercicio de acciones para la defensa de los derechos e intereses de la misma.
(…)
5. Convocar y presidir las asambleas ordinarias y extraordinarias.
(…)
7. Cumplir y hacer cumplir los estatutos de la asociación, la presente Ley, su Reglamento, los acuerdos de la asamblea, las decisiones asentadas en actas del consejo de administración y de vigilancia; así como las normas, procedimientos y medidas dictadas por la Superintendencia de Cajas de Ahorro.
8. Administrar los bienes de la caja de ahorro, fondo de ahorro o asociaciones de ahorro similares que bajo ninguna circunstancia podrán ser administrados por terceros.
(…)
10. Contratar la auditoría externa anual que debe enviarse a la Superintendencia de Cajas de Ahorro, de conformidad con la presente Ley (…)”.
“Artículo 30. Funciones. El Consejo de Vigilancia será el órgano encargado de supervisar que las actuaciones del Consejo de Administración se adecuen a lo establecido en los estatutos, a las decisiones de la Asamblea, todo de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley, su Reglamento, y los actos administrativos emanados de la Superintendencia de Cajas de Ahorro”.
Las normas anteriormente transcritas establecen las funciones y competencias de las Cajas de Ahorro, igualmente señalan que dichas capacidades no son transferibles a ninguna institución, por lo que se constata según lo referido supra, que el Consejo Universitario de la Universidad Bolivariana de Venezuela, carecía de competencia para dictar el comunicado de fecha 20 de julio de 2016, mediante el cual decidió dejar de entregar los fondos financieros, así como nombrar una Comisión Contralora con la finalidad de aclarar y resolver el patrimonio de los asociados de la aludida Caja de Ahorro, toda vez que tal atribución le corresponde al Consejo de Vigilancia de la Caja de Ahorros de la aludida Universidad, el cual, tal como fue afirmado en la sentencia consultada tiene como propósito “(…) supervisar el apego de las actuaciones del Consejo de Administración a los estatutos y la Ley (…)”.
En consecuencia esta Sala con base a las anteriores consideraciones, observa que la entonces Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, hoy Juzgado Nacional Primero de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, decidió conforme a derecho, por lo que se confirma la sentencia número 2019-177 dictada en fecha 10 de julio de 2019. Así se decide.”
Comentario de Acceso a la Justicia: Es curioso cómo la SPA en este caso –en el que conoció por consulta remitida por el Juzgado Nacional de lo Contencioso Administrativo- resolvió garantizar la autonomía de la Caja de Ahorro de la Universidad Bolivariana de Venezuela, ante la decisión del Consejo Universitario del mencionado ente universitario que privaba ilegalmente a la asociación del manejo de sus recursos, traducida en retener y no entregar a la caja de ahorro, tanto el aporte del empleador y los descuentos de nómina por concepto de aporte de los asociados .
Para el juez administrativo esa pretensión de la casa de estudios configura una invasión de competencias, en concreto las funciones del Consejo de Vigilancia de la Caja de Ahorros.
En efecto, la Sala señaló que “…el Consejo Universitario de la Universidad Bolivariana de Venezuela, carecía de competencia para dictar el comunicado de fecha 20 de julio de 2016, mediante el cual decidió dejar de entregar los fondos financieros, así como nombrar una Comisión Contralora con la finalidad de aclarar y resolver el patrimonio de los asociados de la aludida Caja de Ahorro, toda vez que tal atribución le corresponde al Consejo de Vigilancia de la Caja de Ahorros de la aludida Universidad, el cual, tal como fue afirmado en la sentencia consultada tiene como propósito “(…) supervisar el apego de las actuaciones del Consejo de Administración a los estatutos y la Ley (…)”.
Puede decirse que el juez admite en una forma clara la necesidad de respetar la autonomía de la asociación ante la Universidad Bolivariana de Venezuela, sobre todo en el manejo de su patrimonio que sirve de garantíapara el otorgamiento de préstamos de sus asociados, excluyendo a la universidad nacional toda posibilidad de ejercer esa acción de control sobre la caja de ahorro.
La SPA aseguró la vigencia libertad de asociación, constitucionalmente establecida, de la caja de ahorro ante la actividad interventora de la universidad, y de algún modo velar el mantenimiento del régimen que regula a las cajas en el país. También la SPA, y es lo plausible, limitó el ámbito del poder de la Universidad Bolivariana de Venezuela.
Este criterio inusual debería convertirse en reiterado.
Voto Salvado: No tiene
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/diciembre/321234-00799-11222-2022-2022-0325.HTML
