Sala: Político-Administrativa
Tipo de recurso: Demanda
Materia: Derecho administrativo
N° de Expediente: 2019-0279
Ponente: Malaquías Gil Rodríguez
Fecha: 13 de febrero de 2025
Caso: Tribunal Superior Estadal Quinto Contencioso Administrativo de la Región Capital, remitió la demanda de contenido patrimonial interpuesta por el abogado Robert Amable Torrealba Lara, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana RUTH DE LOS ÁNGELES VERGARA RODRÍGUEZ contra la SUPERINTENDENCIA DE BIENES PÚBLICOS, servicio desconcentrado adscrito al MINISTERIO DEL PODER POPULAR DE ECONOMÍA Y FINANZAS
Decisión: 1.- INADMISIBLE la demanda de contenido patrimonial. 2.- REVOCA el auto de admisión dictado por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala en fecha 1° de diciembre de 2020. Se advierte, que la presente decisión no impide que la actora vuelva a interponer la acción una vez agotado el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República descrito en los artículos 68 y siguientes del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (2016).
Extracto:
“Correspondería a este Máximo Tribunal emitir pronunciamiento en torno a la demanda de contenido patrimonial interpuesta por el abogado Robert Amable Torrealba Lara, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Ruth de los Ángeles Vergara Rodríguez, ya identificados contra la Superintendencia de Bienes Públicos, adscrito al Ministerio del Poder Popular de Economía y Finanzas.
Sin embargo, antes de dictar la sentencia de mérito, esta Sala estima necesario entrar a conocer los planteamientos esbozados por la representación judicial de la parte demandada, referidos a la falta de agotamiento del antejuicio administrativo, lo cual pasa a realizar, en los términos siguientes:
La representante judicial de la demandada, adujo que en el caso de autos no se agotó el procedimiento administrativo previo a la interposición de las demandas de contenido patrimonial, incoadas contra la República, ya que “(…) en su escrito libelar la parte actora estimó su pretensión en el pago de la cantidad de treinta millones quinientos mil bolívares con cero céntimos (Bs. 30.500.000,00) y la cancelación por daños y perjuicios por concepto de transporte privado en el monto de diecisiete millones cuatrocientos mil bolívares con cero céntimos (Bs. 17.400.000,00), el cual posteriormente calculó en el monto global de un mil (1000) petros (situación que también conlleva a la causal de inadmisibilidad solicitada), mientras que en el ‘antejuicio administrativoʼ la parte actora estableció la cuantía total de su pretensión en la suma de tres millones quinientos mil bolívares (Bs. 3.500.000,00)”.
Asimismo, señaló que “(…) respecto a la indemnización por presunto ‘lucro cesante’ solicitada en fecha 8 de octubre de 2020 por la parte actora, y subsidiariamente a la pretensión de la demanda principal, se estaría estableciendo una nueva pretensión que no fue alegada en el antejuicio administrativo (…)”.
Es importante destacar, que según lo previsto en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos Nro. 9.041, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.952 de fecha 26 de junio de 2012, posteriormente reformado a través del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Orgánica de Bienes Públicos Nro. 1.407 de fecha 13 de noviembre de 2014, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 6.155 Extraordinario, de fecha 19 de noviembre de 2014, la Superintendencia de Bienes Públicos (SUDEBIP) es un servicio desconcentrado especializado, sin personalidad jurídica dependiente del Ministerio del Poder Popular de Economía y Finanzas, encargado “de ejercer la rectoría del Sistema de Bienes Públicos, en conjunto con los principios, normas, órganos, entes y procesos que permiten regular de manera integral y coherente, la adquisición, uso, administración, mantenimiento, registro, supervisión y disposición de los Bienes Públicos dentro del Sector Público”. (Subrayado de la Sala).
Precisada la naturaleza jurídica de la mencionada Superintendencia se observa que conforme a lo previsto en el artículo 68 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 6.220 Extraordinario del 15 de marzo de 2016, quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República, deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso. Asimismo, en la mencionada norma se advierte que se debe dar recibo al interesado de la presentación del escrito y hacer constar su recepción en el cuerpo del escrito.
Tal disposición está en el Capítulo relativo al “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PREVIO A LAS ACCIONES CONTRA LA REPÚBLICA”, también denominado antejuicio administrativo, cuyo objeto es poner en conocimiento a la República -o a los entes que gozan de este privilegio- de las pretensiones que pudieran ser alegadas en su contra y sus fundamentos, para entonces, de ser procedente, admitirlas -con lo que se lograría evitar potenciales litigios- o desecharlas. En ambos casos, el antejuicio administrativo se constituye como un elemento de garantía para la Administración, en tanto que le permite saber exactamente las reclamaciones que serán deducidas por el particular, luego del antejuicio, en vía jurisdiccional. (Vid., sentencia de esta Sala Nro. 01403 del 26 de octubre de 2011).
Cabe agregar además, lo señalado por la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nro. 1355 de fecha 5 de agosto de 2011, ratificada a través de la decisión Nro. 1780 del 17 de diciembre de 2014, respecto a que el mencionado reclamo administrativo también constituye un medio de defensa para el administrado contra las actuaciones u omisiones de la Administración que le hayan generado daños patrimoniales, así como una especie de conciliación en sede administrativa -útil para ambas partes- lo cual se traduce en celeridad para la reparación del daño producido y una oportunidad para que el ente respectivo reconsidere su actuación u omisión y enmendar -de ser el caso- el daño patrimonial causado.
Asimismo estableció la referida Sala que:
“(…) Ciertamente, sin detrimento de la referida prerrogativa procesal del Estado venezolano (que según la doctrina de este Alto Tribunal es de orden público y se sustenta en el hecho de que las demandas contra el Estado tienen la potencialidad de afectar el patrimonio público y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos y, por ello, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado -Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: Procuraduría General del Estado Lara) (…)”. (Destacado del presente fallo).
En este orden de ideas, conviene señalar lo previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, según el cual la consecuencia jurídica del incumplimiento del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, los Estados o los órganos o entes del Poder Público a los cuales la ley les atribuye tal prerrogativa, es la inadmisibilidad de la demanda. Esta norma se encuentra en total sintonía con lo establecido en el artículo 74 del mencionado Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, según el cual los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías intentadas contra la República, en las que no se acredite el cumplimiento de las formalidades del aludido procedimiento.
En el presente caso, el apoderado judicial de la ciudadana Ruth de los Ángeles Vergara Rodríguez, ya identificada, ejerció una demanda de contenido patrimonial a los fines de la cancelación del daño patrimonial en ocasión a la destrucción del vehículo propiedad de su representada que asciende a la cantidad de Treinta millones quinientos mil bolívares (Bs. 30.500.000,00), y por daños y perjuicios derivados de la cancelación de transporte privado ya que por el padecimiento originado del accidente expresado, su representada se encuentra imposibilitada de la utilización de transporte público y esto a consecuencia de no poseer su vehículo debido a la decisión de destruir el bien mueble en cuestión, monto que asciende a Diecisiete millones cuatrocientos mil bolívares (Bs. 17.400.000,00). Igualmente, con posterioridad a la interposición de la demanda reclamó el pago del lucro cesante, estimando la demanda en mil (1.000) petros.
Por otra parte, al folio 19, cursa escrito dirigido a la Superintendencia de Bienes Públicos, recibido por esa Institución en fecha 2 de diciembre de 2016, mediante el cual la parte actora interpone antejuicio administrativo, en el que requirió, “(…) [le] sea indemnizado el daño patrimonial generado con ocasión a la destrucción de [su] vehículo en razón de errores cometidos por la Fiscalía y los Tribunales (…). Por lo que solcit[ó] la indemnización patrimonial del BIEN OBJETO de la presente solicitud por un monto de TRES MILLONES QUINIENTOS MIL BOLÍVARES (3.500.000,00)”. (Mayúsculas de la cita). (Agregados de la Sala).
Ambos escritos (libelo y solicitud de antejuicio administrativo) fueron redactados en forma similar, sin embargo se advierte, que al realizar su petitorio existe falta de correspondencia entre los montos expresados tanto en la demanda, como en el escrito presentado por la parte recurrente ante la Superintendencia de Bienes Públicos en fecha 2 de diciembre de 2016.
En efecto, en el escrito presentado en vía administrativa el daño patrimonial ocasionado fue estimado en la suma de tres millones quinientos mil bolívares (Bs. 3.500.000,00); mientras que en el libelo de demanda, inicialmente la parte actora solicitó por el daño patrimonial ocasionado debido a la destrucción de su vehículo, el pago de la cantidad de treinta millones quinientos mil bolívares (Bs. 30.500.000,00) y por los daños y perjuicios derivados de la cancelación de transporte privado (ya que por el padecimiento originado del accidente se encuentra imposibilitada de la utilización de transporte público), la cantidad de Diecisiete millones cuatrocientos mil bolívares (Bs. 17.400.000,00). Posteriormente reclamó el pago del lucro cesante y estimó la totalidad de la demanda en la cantidad de mil (1.000) petros.
Entiende la Sala que la variación de los montos obedece al tiempo transcurrido desde que se generó el presunto daño (2013) hasta la fecha de introducción de la demanda, sin embargo, para efectos de esta decisión, lo cierto es que no existe identidad entre lo reclamado en vía administrativa y lo requerido en vía judicial.
En casos semejantes al que se examina, la Sala ha establecido que al existir una disparidad entre lo solicitado durante el procedimiento administrativo previo a la interposición de las demandas contra la República, los Estados, los municipios o contra cualquier otro órgano u ente del Poder Público al cual la Ley le atribuya dicha prerrogativa, y la cantidad solicitada en sede judicial, o al no estar debidamente delimitados los montos reclamados en la demanda, se atenta directamente contra el derecho a la defensa y al debido proceso de la demandada. (Vid., sentencias Nros. 00188 del 25 de abril de 2024 y 00682 del 3 de octubre de 2024).
Con base en las consideraciones que anteceden y tomando en cuenta los criterios citados, este Alto Tribunal concluye, que si bien es cierto la parte actora gestionó los trámites conducentes ante el organismo administrativo correspondiente, a efectos de instaurar el procedimiento previo a la interposición de la demanda, previsto en los artículos 68 al 74 del Capítulo I, Título IV del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la misma no agotó de manera apropiada la figura del antejuicio administrativo, dada la disparidad existente entre el monto reclamado en sede administrativa y lo peticionado en sede judicial.
Como corolario de lo anterior, resulta forzoso para esta Sala declarar la inadmisibilidad de la demanda incoada contra la Superintendencia de Bienes Públicos, servicio desconcentrado adscrito al Ministerio del Poder Popular de Economía y Finanzas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así se declara.
Se advierte, que la presente decisión no impide que la actora vuelva a interponer la acción una vez agotado el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República descrito en los artículos 68 y siguientes del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (2016). Así se establece.
Como consecuencia de lo anterior, se revoca el auto de admisión dictado por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala en fecha 1° de diciembre de 2020. Así se decide”.
Comentario de Acceso a la Justicia: Es reiterativa la posición de la SPA respecto a la exigencia del cumplimiento de privilegios y prerrogativas procesales de los entes públicos para la admisibilidad de las demandas de contenido patrimonial.
Y es que estas prerrogativas que goza la República, así como los institutos autónomos, estados y municipios, están regulados en el Decreto con Valor, Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (DLOPGR), así como en otras legislaciones, como el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuyos textos establecen el carácter obligatorio previo del antejuicio administrativo, así como la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Destaca, al respecto, el decreto legislativo que regula la PGR que, en nuestra opinión, está en total desconocimiento de la CRBV, toda vez que prevé con carácter obligatorio el agotamiento previo del antejuicio administrativo como requisito de necesario cumplimiento para la admisibilidad de la acción (artículo 68 y siguientes DLOPGR).
El artículo 68 dispone que: “Quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este escrito debe dar recibo el interesado y su recepción debe constar en el mismo”.
Y el artículo 74 eiusdem prevé este requisito como presupuesto de admisibilidad en las demandas intentadas contra la República, al establecer que “los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías que se intenten contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo…”.
La LOJCA por su parte establece como causal de inadmisibilidad de la demanda, el incumplimiento del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, los estados, o contra los órganos o entes del poder público a los cuales la ley les atribuye tal prerrogativa (artículo 35).
Sin perjuicio de ello, la Sala advirtió en el caso que se analiza el incumplimiento de la exigencia respecto a la identidad del monto reclamado tanto en sede administrativa como en la judicial, por lo que esta falta de identidad implicó la inadmisibilidad de la demanda, y en consecuencia la revocatoria del auto de admisión que había dictado el Juzgado de Sustanciación de la Sala en fecha 1 de diciembre de 2020.
Esta exigencia presuntamente se basa en la necesidad de que la Administración pública tenga la certeza de las cantidades que pudiesen verse afectadas con la reclamación.
Cabe destacar que la posición jurisprudencial de la SPA es exigir la identidad del monto reclamado tanto en sede administrativa como en la judicial (v.g. sentencia n°. 0481 del 29 de abril de 2015, caso Caja de Ahorro y Préstamos de los Empleados Públicos de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda). A partir de este criterio, la falta de identidad ha llevado al juez administrativo a considerar como no agotado el procedimiento previo a las demandas de contenido patrimonial, antejuicio administrativo, como ocurrió recientemente en la sentencia número 682 del 3 de octubre de 2024.
Y fue, justamente, lo que sucedió también en la sentencia que analizamos. La demanda fue declarada inadmisible por la SPA bajo el argumento de la falta de identidad de los montos reclamados en uno y otro escrito, pues la suma reclamada a la Superintendencia de Bienes Públicos, servicio desconcentrado adscrito al Ministerio del Poder Popular de Economía y Finanzas ante la Sala fue mayor que la inicialmente presentada en sede administrativa, es decir, ante la PGR.
En todo caso, pese a lo sostenido, el juez administrativo anotó que “…la presente decisión no impide que la actora vuelva a interponer la acción una vez agotado el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República descrito en los artículos 68 y siguientes del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (2016)”.
Para Acceso a la Justicia es importante insistir que el procedimiento administrativo previo es una prerrogativa procesal a favor de la República y una carga procesal para las personas.
Se trata de una situación que atenta de manera absoluta contra la tutela judicial efectiva, más allá que prácticamente es una tendencia jurisprudencial de la SPA que inconstitucionalmente aplica la extensión de los privilegios y prerrogativas procesales a entes públicos para los cuales no están expresamente contemplados por el legislador.
Es importante advertir que no es aplicable la interpretación extensiva o analógica de los privilegios y prerrogativas previstas en las normas procesales para determinados entes públicos como la República. Son prerrogativas exclusivas, de interpretación restrictiva, que no pueden ser extensibles a entes públicos distintos aquellos que expresamente gozan de las prerrogativas y privilegios.
En definitiva, vemos de manera preocupante cómo el antejuicio administrativo está convirtiéndose en un obstáculo de acceso a la justicia, que implica una vulneración a lo dispuesto en el artículo 26 constitucional, cuyo texto consagra el derecho al libre acceso a los órganos jurisdiccionales, y en el caso que se analiza, significa más retraso en la indemnización o reparación del daño causado que desde el 6 de agosto de 2019 la parte actora está demandando contra la Superintendencia de Bienes Públicos por la destrucción del vehículo de su propiedad y por los daños y perjuicios derivados de esa destrucción.
Voto salvado: No tiene.
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/febrero/341481-00057-13225-2025-2019-0279.HTML
