Sala: Político-Administrativa
Tipo de recurso: Demanda de nulidad
Materia: Derecho administrativo
Sentencia n.º 1104 Fecha: 25 de octubre de 2018
Caso: VIAJES Y TURISMOS CHASQUIS, C.A.,
Decisión: 1.- PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda de nulidad ejercida 2.- Se CONFIRMA parcialmente el mencionado proveimiento 3.- Se ORDENA al organismo demandado efectuar nuevamente el cálculo de la sanción de multa impuesta
Extracto:
“Con respecto a la prohibición de confiscación de bienes, debe atenderse a lo previsto en el artículo 116 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual dispone lo siguiente:
“Artículo 116. No se decretarán ni ejecutarán confiscaciones de bienes sino en los casos permitidos por esta Constitución. Por vía de excepción podrán ser objeto de confiscación, mediante sentencia firme, los bienes de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, responsables de delitos cometidos contra el patrimonio público, los bienes de quienes se hayan enriquecido ilícitamente al amparo del Poder Público y los bienes provenientes de las actividades comerciales, financieras o cualesquiera otras vinculadas al tráfico ilícito de sustancias psicotrópicas y estupefacientes”.
El citado artículo prohíbe entonces las confiscaciones de bienes salvo en los siguientes supuestos: 1) Por delitos cometidos contra el patrimonio público. 2) Por enriquecimiento ilícito al amparo del Poder Público. 3) Por uso de bienes provenientes de actividades comerciales, financieras o cualesquiera otras vinculadas al tráfico ilícito de sustancias psicotrópicas y estupefacientes, que hayan quedado demostrados mediante sentencia firme; en este caso se refiere a la confiscación como pena accesoria de una condena penal que haya recaído en la referidas causas, la cual incide sobre bienes determinados los cuales por lo general son los que hayan sido obtenidos en virtud de los delitos anteriormente señalados.
Se debe acotar también, que la confiscación, en su carácter de pena accesoria, a diferencia de la expropiación, tiene por objeto el incautar o privar de las posesiones o bienes determinados sin compensación o el pago de una justa indemnización ante el sacrificio del interés particular del propietario.
Ahora bien, en el caso de autos la accionante sostiene que el monto de la multa que le fue impuesta a través “del acto administrativo impugnado correspondiente a Dos Mil Cuatrocientas Unidades Tributarias (2.400 U.T.), equivalente al total de Ciento Ochenta y Dos Mil Cuatrocientos Bolívares (182.400,00 Bs.)”, es confiscatoria ya que ésta “resulta irrazonable”, puesto que “(…) el pago de la misma puede incluso impedir el desenvolvimiento normal de sus actividades económicas (…)” referidas a la actividad turística.
En relación a esta denuncia se observa, que la representación del Ministerio Público indicó en su escrito de opinión que “(…) el Ministerio del Poder Popular para el Turismo aplicó las sanciones de acuerdo a lo establecido en la norma, tomado el término medio de lo establecido en los artículos 103 y 104 [del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Turismo del 2008] (…)” y que posteriormente, en virtud de la concurrencia de infracciones en las que había incurrido la accionante, el Ministerio en referencia aplicó la sanción más alta incrementada en un doscientos por ciento (200%), de acuerdo de lo tipificado en el artículo 106 eiusdem. (Agregado de la Sala).
Con respecto al contenido de la referida norma sostuvo: “(…) en cuanto a la sanción establecida en el artículo 106 de la Ley Orgánica de Turismo, de incrementar la multa al doscientos por ciento (200%) de la sanción mayor en caso de concurrencia, se observa que la misma es confiscatoria, ya que es excesiva y desproporcionada, violando así el principio de la no confiscatoriedad establecida en nuestra Carta Magna (…)”. (Destacado de la Sala).
La Sala observa que la denuncia de violación al principio de no confiscación deriva de la supuesta desproporcionalidad de la multa en cuestión, razón por la cual entiende esta Máxima Instancia que el presente alegato está circunscrito a la violación del principio de proporcionalidad por lo que cabe precisar en primer lugar, que el referido principio tiene un contenido muy amplio que conlleva la necesaria valoración que debe hacer la Administración de las conductas constitutivas de infracción en relación a la lesión ocasionada o que se pueda ocasionar a determinados bienes jurídicos tutelados por el ordenamiento jurídico.
Dicha labor conduce a sopesar, en la mayoría de los casos, el mérito de las circunstancias agravantes o atenuantes, es decir, a determinar los datos favorables como desfavorables al momento de establecer la sanción.
Todo ello, en virtud de la estrecha relación que debe guardar el Derecho Administrativo Sancionador (regido por los principios de legalidad, racionalidad, proporcionalidad y tipicidad) con el derecho constitucional a la presunción de inocencia, ya que como lo dispone el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “(…) El debido proceso se aplicará a toda las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia (…) 2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario (…)”.
Por lo tanto, en el caso planteado, la conducta de la Administración, dirigida a la aplicación del régimen sancionatorio en materia turística deberá ajustarse en primer término, a los referidos principios constitucionales y en segundo lugar, a las directrices de orden legal que en desarrollo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela le impone el Legislador Nacional.
En torno a este argumento, importa señalar que de conformidad con el artículo 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, la actividad de la Administración Pública debe desarrollarse con base en un conjunto de reglas o principios, como la proporcionalidad, la objetividad y la transparencia.
En este sentido, cabe destacar que el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé:
“Artículo 12.- Aún cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.
La disposición supra reproducida consagra el principio de la proporcionalidad, conforme al cual las medidas adoptadas por los órganos y entes de la Administración Pública deben adecuarse tanto al supuesto de hecho de la norma que sirve de base legal a la voluntad por aquellos manifestada, como a los fines de la misma y, en general, de la competencia ejercida.
Dicho postulado ostenta especial relevancia en el ámbito del poder sancionatorio de la Administración, pues más allá de que este se encuentra condicionado en su validez -como cualquier otra potestad pública- por una serie de principios y por el respeto a los derechos fundamentales, se trata, y ello hay que resaltarlo, de una potestad que grava patrimonios, condiciona, restringe e, incluso, suprime o extingue derechos de los particulares.
En relación al principio de proporcionalidad en el ámbito de la actividad sancionatoria de la Administración Pública, esta Sala ha expresado en distintas ocasiones que “cuando una disposición deje la determinación de una sanción a juicio de la autoridad competente, ésta deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada”. (Ver sentencias Nos. 1.666 del 29 de octubre de 2003, 1.158 del 10 de mayo de 2006, 977 del 1° de julio de 2009 y 18 del 18 de enero de 2012, entre otras).
Así, la sujeción del poder sancionatorio administrativo al principio de proporcionalidad implica que la pena o castigo impuesto debe ser adecuado, idóneo, necesario y razonable. Ello significa que:
- a) Debe existir congruencia entre la sanción y la falta cometida, y entre el medio (el castigo impuesto) y el fin de la norma que le sirve de sustento, lo que exige, a su vez, una correcta interpretación de la ley aplicable.
- b) El poder represivo del Estado debe ejercerse con el objeto de garantizar que al particular le resulte menos provechoso infringir la ley que acatarla, sin que por intermedio del mecanismo sancionatorio empleado se desborden los límites de la norma representados por la consecuencia jurídica en esta contemplada y la finalidad que la misma persigue.
- c) En el ejercicio de la aludida potestad, la Administración debe estar en capacidad de justificar la solución adoptada en el caso concreto.
Teniendo en cuenta las reglas anteriores, es de hacer notar que, cuando la Ley deja al criterio de la Administración la imposición de una pena contemplada entre dos límites, el poder discrecional de aquella (condicionado siempre por el principio de legalidad), implica que la sanción podrá ser establecida dentro de un rango más o menos amplio.
No obstante, el órgano o ente competente deberá: (i) partir siempre del término medio de la pena, (ii) analizar la existencia de circunstancias atenuantes y/o agravantes, y (iii) acreditar en el supuesto específico la verificación de dichas circunstancias, a efectos de justificar la ponderación que ha llevado a cabo de la conducta típica, los elementos subjetivos relacionados con su comisión y los efectos de esta última. (Ver sentencia de esta Sala N° 00669 del 7 de mayo de 2014).
(…)
Por consiguiente este Máximo Tribunal, debe precisar que si bien en el caso planteado, el cálculo efectuado por la Administración estuvo apegado a la letra de lo previsto en el tantas veces citado artículo 106 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo del año 2008, al aplicar el incremento de la sanción en un doscientos por ciento (200%) establecido para los supuestos de concurrencia de infracciones, en el caso particular que se examina, la sanción impuesta a la accionante resulta desproporcionada, en virtud que su monto estimado en Dos Mil Cuatrocientas Unidades Tributarias (2.400 U.T.), supera con creces la sumatoria de las dos multas calculadas previamente en su término medio (350 y 800 U.T.) correspondiente a Mil Ciento Cincuenta Unidades Tributarias (1.150 U.T.) y así también, el monto total de Dos Mil Trescientas Unidades Tributarias (2.300 U.T.), si hubiese estimado sancionar separadamente la totalidad de las cuatro (4) infracciones cometidas por la operadora turística recurrente.
Ahora bien, en opinión de la Sala, cada uno de estos incumplimientos al régimen especial que regula la materia, debió ser estimado individualmente por el órgano emisor del acto impugnado, en virtud de los distintos bienes jurídicos tutelados en cada supuesto establecido en los citados numeral 6 del artículo 103 del aludido Decreto aplicable ratione temporis, referido al incumplimiento del “(…) deber formal de anunciar en lugar visible y de fácil acceso al turista o usuario turístico, precios, tarifas y servicios (…)”; el incumplimiento del deber formal previsto en el numeral 10 eiusdem “(…) de mantener todos los días del año enarbolada la Bandera Nacional, en lugar visible a todos los turistas o usuarios turísticos nacionales e internacionales (…)”, así también en razón de las omisiones en las que incurrió a los deberes formales establecidos en los numerales 4 y 6 del artículo 104 eiusdem, relativos al incumplimiento de “(…) las normas técnicas y [del] control de calidad aplicables (…)” y al incumplimiento del “(…) deber formal de pagar la contribución especial del uno por ciento (1%) al Instituto Nacional de Turismo (INATUR) (…)”, respectivamente, infracciones todas éstas que, como se indicó anteriormente, quedaron reflejadas en la mencionada Acta de Inspección suscrita por la empresa turística accionante.
Con lo expuesto quiere insistir la Sala en que la concurrencia prevista en el referido artículo 106 eiusdem, resulta desproporcionada al ser aplicada en el presente caso mediante el establecimiento de un porcentaje máximo del doscientos por ciento (200%), sin haber valorado los límites máximos establecidos por el Legislador (artículos 103 y 104) en el mismo Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo del año 2008, aplicable ratione temporis.
En efecto, en el caso bajo examen el órgano administrativo demandado incurrió en desproporcionalidad al aplicar la concurrencia del artículo 106 eiusdem, en virtud que el monto de la multa estimado en Dos Mil Cuatrocientas Unidades Tributarias (2.400 U.T.), superó con creces la cantidad que resulta de la aplicación individual de cada sanción, correspondiente a Mil Ciento Cincuenta Unidades Tributarias (1.150 U.T.), proveniente de la sumatoria de las dos (2) sanciones verificadas por los montos de Trescientos Cincuenta Unidades Tributarias (350 U.T.) y Ochocientas Unidades Tributarias (800 U.T.), cada una de ellas, respectivamente.
En razón del análisis precedente, la Sala considera que el acto impugnado se encuentra afectado en sus fundamentos, en lo que respecta al monto de la multa, siendo procedente, por tanto, revocar del mismo la determinación y cuantificación de dicha sanción impuesta por el Ministerio del Poder Popular para el Turismo, estimada en la suma de Dos Mil Cuatrocientas Unidades Tributarias (2.400 U.T.), calculadas al valor de la Unidad Tributaria vigente para la fecha, de Setenta y Seis Bolívares (76,00 Bs.), lo que arrojó un monto total de Ciento Ochenta y Dos Mil Cuatrocientos Bolívares sin Céntimos (182.400,00 Bs), equivalentes en la actualidad a Un Bolívar con Ochenta y Dos Céntimos (1,82 Bs.). En consecuencia, deberá el órgano recurrido efectuar nuevamente el cálculo de dicha sanción sin la aplicación de la concurrencia prevista en el artículo 106 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo del año 2008 y emitir la planilla sustitutiva a que haya lugar, luego de hacer los ajustes necesarios de acuerdo a los lineamientos establecidos en el presente fallo. Así se decide.
Comentario de Acceso a la Justicia: En este caso, la Sala Político-Administrativa (SPA) advierte que el ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración pública debe estar sujeto al principio de proporcionalidad, contemplado en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y de esta manera asegurar que la pena o castigo que imponga sea “adecuado, idóneo, necesario y razonable”.
Asimismo, a partir de la aplicación de este principio se busca impedir que la finalidad de la sanción administrativa alcance propósitos distintos al previsto en la ley (principio de legalidad teleológica), para evitar, por ejemplo, que tenga un carácter “confiscatorio”, lo cual resultaría violatorio a la prohibición constitucional contemplada en el artículo 116, pues cualquier multa, lo que debe pretender es evitar la reiteración de la conducta ilícita, y no confiscarle al sancionado su patrimonio y prohibirle de este modo dedicarse a la actividad económica de su preferencia.
Voto salvado: No tiene.
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/octubre/301955-01104-251018-2018-2012-1249.HTML
