Sala: Político-Administrativa
Tipo de procedimiento: Recurso de nulidad
Materia: Derecho administrativo
N° de Expediente: 2019-2011
Nº Sentencia: 0726
Ponente: Juan Carlos Hidalgo Pandares
Fecha: 16 de noviembre de 2022
Caso: Clínica Santiago De León, C.A. interpone demanda de nulidad contra la Resolución Nro. 007-2019 de fecha 30.1.2019, emitida por el Ministerio del Poder Popular de Comercio Nacional.
Decisión: 1.-SIN LUGAR, la demanda de nulidad interpuesta por la apoderada judicial de la sociedad mercantil CLÍNICA SANTIAGO DE LEÓN, C.A., contra “(…) el acto denegatorio contenido en la Resolución Nro. 007-2019, suscrita (…)[por] el Ministro (E) del Poder Popular de Comercio Nacional (…) en fecha 30 de enero de 2019 (…) mediante el cual decidió el RECURSO JERÁRQUICO, interpuesto por [su] representada en fecha 17 de septiembre de 2018, contra la Providencia Administrativa identificada con las siglas PDCLOPJ-CLINICAS-DNAS N° 01-2018-05, dictada por la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos [(SUNDEE)], de fecha 18 de julio de 2018 (…)”. (Sic).(Destacados del escrito libelar, agregados de esta Sala). 2.- En consecuencia, queda FIRME el acto impugnado.
Extracto: “Observa esta Sala que en los alegatos esgrimidos en el escrito libelar, fueron concatenadas supuestas trasgresiones del Derecho a la defensa (presunción de inocencia, tutela judicial efectiva y debido proceso), se basaron en señalar que la Clínica demandante no fue debidamente notificada acerca del inicio de un procedimiento administrativo sancionatorio, ni presuntamente le fue concedido el plazo legalmente establecido para la presentación de sus pruebas y alegatos en ejercicio de la defensa de sus derechos e intereses.
Al respecto, debe advertirse que esta Sala ha establecido de manera reiterada, que los derechos a la defensa y al debido proceso, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, implican el derecho a ser oído; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa a los fines de que el imputado pueda presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento; el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen; así como el derecho a presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos esgrimidos por la Administración; el derecho a ser informado de los recursos y medios de defensa; y, finalmente, el derecho a recibir oportuna respuesta a sus solicitudes. (Vid., entre otras, sentencias números 00069 y 00020, de fechas 30 de enero de 2013 y 3 de marzo de 2021, en los casos: Ferreglobal, C.A., y Manuel Antonio Duque Mejías, respectivamente).
Para resolver dicho argumento, es oportuno hacer mención al contenido del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece lo siguiente:
“Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia: (…)
1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa (…).
2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario.
3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad (…)”.
El artículo parcialmente transcrito determina que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que se fundamenta en el principio de igualdad ante la ley de ambas partes, teniendo las mismas oportunidades tanto en la defensa de sus respectivos derechos, como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.
En este mismo orden de ideas, el derecho a la defensa previsto con carácter general como principio en el citado artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, adoptado y aceptado en la jurisprudencia en materia administrativa, tiene también una consagración múltiple en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual, en diversas normas, precisa su sentido y manifestaciones.
Es debido a lo expuesto, que la Administración no puede actuar sin la necesaria observancia de los principios constitucionales relacionados al debido proceso y a la defensa, pues ello implicaría un total menoscabo a los mismos, y una contravención a los postulados y principios del Estado Social de Derecho y de Justicia.
En efecto, la Ley le confiere a la Administración la potestad para imponer sanciones, pero para ello, la Constitución consagra el derecho al debido proceso tanto en las actuaciones judiciales como en las administrativas, máxime si éstas son expresiones del ejercicio de la potestad sancionatoria, siendo el procedimiento una condición de suma importancia a los fines de imponer sanciones disciplinarias.
Es por ello, que el procedimiento sancionatorio constituye una verdadera garantía para el pleno ejercicio del derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Constitución, pues implica la participación efectiva de los interesados en la defensa de sus derechos, la cual encuentra concreción en la estructura misma del procedimiento, es decir, en sus fases de acceso al expediente, alegatos, pruebas e informes.
Establecido lo anterior, resulta oportuno señalar que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de Precios Justos, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 6.202 de fecha 8 de noviembre de 2015, faculta a la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDEE), para la regulación y supervisión de los costos y precios de bienes y servicios,a través del control, fiscalización e inspección de los locales comerciales, con el propósito de proteger los derechos individuales, colectivos y difusos de los venezolanos de los delitos socioeconómicos tipificados en dicho texto normativo.
Asimismo, establece el procedimiento para el ejercicio de la facultad sancionatoria conferida a la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), que se encuentra previsto en los artículos 77, 78 y 82 al 85 eiusdem, y son del tenor siguiente:
“Inicio y Notificación
Artículo 77. Efectuada la apertura del procedimiento, la funcionaria o el funcionario ordenará la notificación a aquella personas a que hubiera lugar, para dar inicio al procedimiento sancionatorio.
Audiencia de Descargos
Artículo 78. Dentro de los (3) días hábiles siguientes al de la notificación referida en el artículo anterior se fijará, mediante auto expreso el día y la hora para que tenga lugar la audiencia de descargos (…).
Lapso Probatorio
Articulo 82. Cuando no haya concluido el procedimiento en la audiencia, se iniciará al día siguiente, un lapso de cinco (5) días hábiles para la evacuación de pruebas que hayan sido promovidas en la misma, o cualquier otra que considere pertinente la persona a quien se persigue el procedimiento (…).
Artículo 83. En el procedimiento establecido en este Capítulo, podrán invocarse todos los medios de prueba, observando en particular las siguientes reglas:
1. Sólo podrán solicitarse experticias para la comprobación o apreciación de hechos que exijan conocimientos técnicos o científicos especializados. A tal efecto, deberá indicarse con toda precisión los hechos y elementos objeto de experticia.
2. Para la designación de expertos, se preferirá la designación de un experto único por consenso entre el órgano actuante y la interesada o el interesado, pero de no ser ello posible, cada parte designará un experto y convendrán la designación de un tercer experto de una terna propuesta por el órgano competente.
3. Los costos de la experticia incluyendo los honorarios del experto o los expertos, según sea el caso, correrán por cuenta de la parte que la solicite.
4. No se valorarán las pruebas manifiestamente impertinentes o ilegales, las cuales deberán rechazarse al decidirse el acto o recurso que corresponda.
5. Cuando se trate de pruebas de laboratorio, el órgano competente notificará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las acciones necesarias para la realización de las pruebas de laboratorio que hubieren sido admitidas.
6. En la notificación se indicará, lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado pueda nombrar técnicos que le asistan. En este supuesto, la funcionaria o el funcionario podrá extender los plazos dependiendo de la complejidad de la prueba.
7. Cuando se requiera la realización de ensayos, pruebas, inspecciones de productos o servicios, según sea el caso, para la comprobación de las infracciones, las inspecciones o tomas de muestras podrán practicarse en los centros de producción, en los establecimientos dedicados a la comercialización de bienes o a la prestación de servicio y en los recintos aduanales y almacenes privados de acopio o de bienes.
A tal efecto, los responsables de dichos lugares deberán prestar la colaboración necesaria a los fines de la realización de éstas.
Aseguramiento de la decisión
Artículo 84. En cualquier grado y estado del procedimiento, la funcionaria o el funcionario que conozca del respectivo asunto podrá decretar las medidas preventivas establecidas en el Capítulo anterior cuando, a su juicio, exista un riesgo fundado de que la decisión que resuelva dicho asunto no pueda realizarse.
Igualmente, podrá decretar medidas preventivas de secuestro, embargo, prohibición de enajenar y grabar y cualquier otra medida innominada que sea conducente.
Así mismo, podrá decretar la revocatoria, suspensión o modificación de las medidas preventivas que hubieren sido dictadas cuando, a su juicio, hayan desaparecido las condiciones que justificaron su procedencia y el levantamiento o modificación de la medida no pudiere afectar la ejecución de la decisión que fuere dictada.
Terminación del Procedimiento.
Artículo 85. Vencido el plazo establecido para el lapso probatorio, la funcionaria competente o el funcionario competente, dispondrá de un lapso de diez (10) días continuos para emitir la decisión, prorrogable por diez (10) días más, cuando la complejidad del asunto lo requiera”.
El artículo 83, determina las reglas que deben ser observadas por ambas partes, para invocar cualquier medio de prueba y el artículo 84, autoriza a dicho órgano supervisor, para ordenar las medidas preventivas que estime necesarias, en cualquier estado y grado del procedimiento, con el fin de asegurar sus resultas.
En el presente caso, tenemos que de la simple lectura efectuada al acto administrativo recurrido que riela inserto a los folios 18 al 23 de la pieza principal del expediente, se observó que la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), fundamentó su actuación en las normas transcritas, y de la revisión de las actas que conforman el expediente, se observaron las siguientes actuaciones:
.- “Acta Nro. 7” del 29 de mayo de 2018, dirigida por el entonces Superintendente Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDEE), al “Ciudadano(a) Director (a) de: CLÍNICA SANTIAGO DE LEÓN (…)”, informándole que “(…) DEBERÁ COMPARECER CON CÁRACTER DE OBLIGATORIEDAD al lugar, hora y fecha señalado a fin de tratar un asunto de su interés (…) En tal sentido, se le informa que su comparecencia deberá ser (…) el día 01/06/2018 a la siguiente hora: 12:00 Am (…) La incomparecencia injustificada en la oportunidad fijada, acarreará sanciones administrativas en atención a lo previsto en el artículo 46 numeral 15 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de Precios Justos”; en cuyo margen inferior izquierdo se evidencia en manuscrito, el nombre y la firma en señal de haber sido recibida el 30 de ese mismo mes y año, por la ciudadana “Flor Elena Soyago”, actuando como “Director Médico” de la Clínica Santiago de León, C.A. (Ver folio 29 de la pieza principal del expediente).
.- “Acta de Requerimiento N° 1” de fecha 1° de junio de 2018, mediante la cual la Administración requirió a la parte hoy demandante, información y documentos, otorgándole un plazo para la consignación de los mismos, hasta el día 15 de junio de 2018. (Ver folios 30 y 31 de la pieza principal del expediente).
.- “Acta de Requerimiento N° 2” de fecha 15 de junio de 2018, dirigida por la Administración a la Clínica Santiago de León, C.A., mediante la que se solicitó, otros documentos e información. (Folios 32 y 33 de la pieza principal del expediente).
.- “ACTA DE RECEPCIÓN N° 2”, del 22 de junio de 2018, en la que se dejó constancia de la revisión efectuada a la información consignada en forma digital por la parte hoy demandante, mediante un dispositivo “CD” contentivo de tres (3) listados (especialidades, proveedores y empresas de seguros), que fueran requeridos el día 15 de ese mismo mes y año a la parte demandante, mediante el “Acta de Requerimiento N° 2”. (Ver folios 34 y 35 de la pieza principal del expediente).
.- El 19 de julio de 2018, se informó a través de comunicación sin número dirigida por el Superintendente del organismo recurrido en igual fecha, al “Director(a) de: CLÍNICA SANTIAGO DE LEÓN”, que debía “(…) COMPARECER CON CARÁCTER DE OBLIGATORIEDAD (…) día: 20/07/2018, a la siguiente hora: 11:30 a.m (…)” a la sede principal de la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), y consignar antes de la mencionada fecha, los documentos reflejados en la hoja de requerimientos que se acompañó como anexo; en cuyo margen inferior izquierdo se evidencia en manuscrito, el nombre y la firma en señal de haber sido recibida en esa misma oportunidad, por el ciudadano “Carlos Besones”, actuando como “Director General” de la Clínica Santiago de León, C.A. (Ver folios 36 y 37 de la pieza principal del expediente).
Los documentos antes descritos fueron elaborados por un funcionario público competente en ejercicio de sus facultades, por lo que constituyen documentos administrativos, que gozan de una presunción de veracidad y autenticidad sobre la información que contienen; y si bien fueron consignados en copias simples por la parte demandante con el fin de demostrar sus alegatos, contra los que no se ejerció impugnación u oposición alguna. Asimismo, siendo que de la revisión exhaustiva efectuada al expediente de la presente causa se evidenció, que copias certificadas de los mismos forman parte de las actas que contienen los antecedentes administrativos relacionados con la presente causa, por lo que no cabe dudas del valor probatorio que se les debe conferir, de conformidad con lo establecido en el artículo 1.360 del Código Civil en concordancia con el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.
Ello así, y por cuanto de la simple lectura efectuada a los instrumentos descritos se desprende el desarrollo por parte de la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), de un procedimiento administrativo cuyo inicio fue notificado al Administrado mediante el “Acta Nro. 7” de fecha 29 de mayo de 2018, recibida por la parte demandante el día 30 de mayo de 2018, que contiene además la intimación para que compareciera ante el órgano administrativo sustanciador del procedimiento en la oportunidad establecida al efecto, a los fines de hacerle conocer las denuncias que presuntamente fueron esgrimidas en su contra y garantizarle la ocasión para esgrimir sus argumentos y defensas; evidenciándose asimismo que el documento descrito fue acompañado del “Acta de Requerimiento” de igual fecha, por lo que se confirió al administrado la oportunidad y los medios para dar respuesta a la Administración sobre los hechos que ocasionaron el inicio del procedimiento bajo estudio.
En sintonía con lo expuesto, en las oportunidades en que los representantes de la Clínica Santiago de León, C.A., acudieron a la entrevista inicial, consignaron recaudos y recibieron los requerimientos que le fueron formulados, ejerció su derecho a ser oída, se le facilitaron las oportunidades y los medios para el mejor ejercicio de sus defensas, las cuales aprovechó, consignando los documentos, información y demás elementos probatorios que a bien tuvo (adicionalmente a aquellos requeridos por la Administración).
Asimismo, de la simple lectura efectuada a los instrumentos dirigidos por la Administración a la parte demandante, se evidenció que los mismos no contienen elemento alguno capaz de sembrar en el ánimo de quien aquí decide, la presunción de que la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), en modo alguno haya prejuzgado a la mencionada Clínica violentando su derecho a la presunción de inocencia, por el contrario, se entiende que las actas de requerimiento emitidas por la Administración, recibidas y respondidas por el administrado, con el objeto de cumplir con su carga probatoria, permiten evidenciar los esfuerzos realizados por dicho órgano competente, a fin procurar la verdad sobre los hechos investigados y el ejercicio por parte de la Clínica hoy demandante, de su derecho a la defensa.
Ante la situación planteada, esta Sala estima que a diferencia de lo denunciado en la presente causa, se evidenció el desarrollo del procedimiento administrativo legalmente establecido, en el que fueron respetadas las garantías constitucionales relacionadas con el derecho a la defensa, al debido proceso y a la presunción de inocencia, pues como ha sido expuesto, se le notificó de la apertura del procedimiento administrativo, tuvo la posibilidad de participar en el mismo y de aportar los argumentos, información y elementos probatorios que estimó pertinentes, así como los documentos e información que le fueron solicitados por la Administración con el fin de verificar o descartar los hechos que motivaron el inicio y desarrollo del mismo. En fuerza de lo cual, esta Máxima Instancia declara que no se configuraron las violaciones de los derechos fundamentales denunciadas por la parte demandante y en consecuencia, deben ser desestimados tales alegatos. Así se decide.
De la tutela judicial efectiva:
Ahora bien, esta Sala debe referirse a la presunta violación de la “tutela judicial efectiva” por parte de la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDEE), alegada por la representación judicial del demandante.
Al respecto, resulta oportuno, traer a colación la sentencia número 2089 dictada por la Sala Constitucional el 7 de noviembre de 2007 (caso: José David Roa Gómez e Isabel Teresa Vivas de Roa), en la que se indicó lo siguiente:
“(…) el derecho a la tutela judicial efectiva comprende a grandes rasgos, i) el derecho de acción de los particulares de acudir a los órganos jurisdiccionales para obtener la satisfacción de su pretensión, ii) el derecho a la defensa y al debido proceso en el marco del procedimiento judicial, iii) el derecho a obtener una sentencia fundada en derecho, iv) el derecho al ejercicio de los medios impugnativos que establezca el ordenamiento jurídico y v) el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales”.
De la jurisprudencia parcialmente transcrita se colige que la eventual vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva se configura en el ámbito jurisdiccional, por ende solo puede ser tutelado en sede judicial y no en sede administrativa y en consecuencia, se desestima tal denuncia. Así se decide”.
Comentario de Acceso a la Justicia: Se plantea en el caso que se analiza un conflicto entre la Clínica Clínica Santiago de León, C.A., y la SUNDDE, en relación con la impugnación de una sanción administrativa que le impuso a la clínica, por la cantidad de 30.000 U.T. más el equivalente al veinte por ciento (20%) del valor de los ingresos netos anuales.
La clínica denunció, la supuesta transgresión de sus derechos “(…) a la defensa, la presunción de inocencia, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y [el vicio de] falso supuesto de hecho y derecho, toda vez que en ningún momento la CLÍNICA (…) fue debidamente notificada acerca de la apertura de un procedimiento administrativo sancionatorio, así como tampoco le fue concedido el plazo legalmente establecido para la presentación de sus pruebas y alegatos conducentes a la defensa de sus derechos e interés, de conformidad con los artículos 77, 78, y 82 (…) [de la] Ley Orgánica de Preciso Justos”.
También indicó, que “(…) en ningún momento [su] representada fue notificada del inicio del referido procedimiento [ni] se le informó las razones o motivos por los cuales se inició un Procedimiento Administrativo Sancionatorio, negándole de esta forma la posibilidad de presentar pruebas y alegatos (…) para la adecuada y oportuna defensa de sus intereses (…)”
La SPA precisó, al respecto, que la clínica tuvo la oportunidad para defenderse de la sanción administrativa, razón por la cual no se vulneraron sus derechos. En tal sentido, estableció que el desarrollo del procedimiento sancionatorio constituye una verdadera garantía para el pleno ejercicio del derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Constitución, “pues implica la participación efectiva de los interesados en la defensa de sus derechos, la cual encuentra concreción en la estructura misma del procedimiento, es decir, en sus fases de acceso al expediente, alegatos, pruebas e informes”.
Dentro de las presuntas irregularidades señaladas por el órgano fiscalizador se encontraba “…que mantiene relación comercial con seguros internacionales, condicionamiento en la prestación de sus servicios (no aceptación de cartas avales, la no aceptación de los seguros, el aumento indiscriminado de los presupuestos y el corto tiempo de vigencia de los mismos), demostrándose mediante cuestionario realizado por el fiscal actuante, los distintos ilícitos en los que incurre la prenombrada sociedad mercantil, configurándose de esta manera la perfecta aplicación de las normas sancionatorias en el acto administrativo objeto del presente recurso…”
Cabe advertir que la imposición de las llamadas medidas sancionatorias si bien son justificadas por la SPA porque existe la oportunidad de defenderse en el procedimiento administrativo, es importante subrayar que efectivamente son violatorias de derechos constitucionales, entre otros, el derecho al debido proceso y el derecho a la defensa.
Hay una clara violación del principio de la presunción de la inocencia cuando anticipadamente se imponen sanciones sin cumplir un procedimiento, pues parte de la premisa de que los administrados son culpables, es decir, que podrá surtir sus efectos aun cuando exista un procedimiento para contradecir la medida en sede administrativa.
En un procedimiento administrativo sancionatorio los administrados tienen el derecho de que sean considerados inocentes hasta tanto no se demuestre lo contrario con las pruebas aportadas legalmente en el expediente. En razón de lo antes expuesto, SUNDEE le estaba vedado prejuzgar sobre la culpabilidad de la clínica, pues el procedimiento administrativo está llamado a comprobar esa culpabilidad, permitiendo el ejercicio previo del derecho a la defensa.
Nadie puede ser tratado como culpable durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionatorio hasta tanto no se haya dictado una decisión que declare la culpabilidad del administrado.
Voto Salvado: No tiene
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/noviembre/320820-00726-161122-2022-2019-0211.HTML
