Sala: Político-Administrativa
Tipo de recurso: Demanda de nulidad
Materia: Derecho Constitucional
Sentencia n.º 1270 Fecha: 11 de diciembre
Caso: La sociedad mercantil UNIÓN METALÚRGICA INDUSTRIAL DEL SUR, S.A. (UMISSA)
Decisión: CON LUGAR la demanda de nulidad interpuesta
Extracto:
“…Con relación a la convención bajo examen, pactada por los antagonistas procesales en juicio, esta Sala evidencia que: 1.- una de las partes contratantes es un órgano de la República Bolivariana de Venezuela, esto es, el entonces Ministerio del Poder Popular para Vivienda y Hábitat; 2.- el contrato tiene una finalidad de utilidad pública, redundante en el suministro de kits de viviendas industrializadas y asistencia técnica en la construcción de las mismas, como parte integrante del Plan Nacional de Vivienda; debiendo entenderse que: 3.- subsisten en el cuerpo del contrato, ciertas prerrogativas consideradas exorbitantes, aun cuando no se hayan plasmadas de forma expresa en su redacción. (Vid., fallo Nro. 00187 del 5 de febrero de 2002).
Por tanto, ha de concluirse ante la presencia concurrente de tales características, que nos encontramos frente a un verdadero contrato administrativo. Así se establece.
En ese orden de ideas, este Alto Tribunal considera necesario apuntar que según la jurisprudencia patria, existen a favor de la Administración potestades derivadas de cláusulas exorbitantes que exceden el derecho civil, susceptibles de incidir en la vida de un contrato administrativo.
Así, entre ellas figura la potestad de rescisión del contrato por parte de la Administración, la cual tiene su fundamento en el tutelaje del interés general que ésta pretende, frente al derecho individual del sujeto que lleva a cabo un servicio público (concesionario) o una obra que persigue una finalidad pública (contratista).
Al respecto, de una revisión del acto administrativo impugnado, cursante desde el folio 49 al 51 de la pieza principal del expediente, puede observarse que el entonces Ministro del Poder Popular para Vivienda y Hábitat, en uso de esa potestad rescisoria dio por terminado el contrato de suministros en razón del “(…) incumplimiento por parte de la empresa UNIÓN METALÚRGICA INDUSTRIAL DEL SUR, S.A. (UMISSA), de las obligaciones contractuales a las cuales estaba sujeta, por cuanto no cumplió con el tiempo establecido, no realizó la entrega de Kits completos de viviendas en el término señalado y no ha amortizado la totalidad del Anticipo Contractual que le fue otorgado”.
En tal sentido, esta Sala ha afirmado que la Administración, cuando es parte de los aludidos contratos administrativos, puede ejercer tal potestad por razones diferentes, a saber: i.- de legalidad, cuando no se han satisfecho los requisitos exigidos para su validez o eficacia; ii.- de interés general o colectivo; y iii.- a título de sanción, en caso de falta grave o incumplimiento del co-contratante; supuesto en el cual “(…) no puede la Administración prescindir, en principio, de un procedimiento contradictorio, en el cual se asegure al particular sus elementales garantías de intervención y defensa. En consecuencia, frente a la potestad de rescisión (…) del contrato, se erige la garantía del derecho a la defensa del interesado que será afectado por la decisión que haya de adoptarse”. (Vid., decisión de la Sala Nro. 00060 del 6 de febrero de 2001).
El establecimiento realizado en esa oportunidad por esta Máxima Instancia de la jurisdicción contencioso administrativa, responde precisamente al desarrollo de los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso sentado por la intérprete del Texto Fundamental, a través de la sentencia Nro. 568 del 20 de junio de 2000, en la cual se dispuso lo siguiente:
“(…) la Administración frente a ese incumplimiento contractual como por ejemplo falta de pago, falta de constitución de las fianzas exigidas, falta de rendición de cuentas etc, tiene la potestad de rescindir unilateralmente el contrato pero respetando los derechos subjetivos o intereses legítimos de los concesionarios, toda vez que el acto por el cual se rescinde la concesión es un acto administrativo que debe estar precedido de un procedimiento que garantice el derecho a la defensa y al debido proceso del concesionario, aun cuando ese procedimiento sea expedito, como lo sería el procedimiento sumario contenido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En este contexto, la Sala como intérprete de las normas fundamentales contenidas en el texto constitucional, observa que en los actuales momentos que vive el país, donde existe una necesidad de inversiones para la reactivación del aparato productivo y donde el administrado espera una contraprestación en los servicios públicos por las contribuciones, cargas e impuestos a los que son sometidos, debe garantizarse, por una parte la continuidad y correcta prestación de los servicios públicos y por la otra respetarse y garantizarse la inversión erogada por los concesionarios mediante su respeto al derecho a la defensa y al debido proceso al momento de resolver unilateralmente este tipo de contratación por parte de la Administración”. (Destacados de la Sala).
Seguidamente, la misma Sala Constitucional constató lo siguiente:
“Al respecto esta Sala, luego de un estudio detenido de las actas que conforman el presente expediente, así como de los argumentos expuestos por las partes y de la sentencia apelada, observa que no se evidencia que a la empresa Aerolink Internacional S.A, se le haya notificado del inicio de algún procedimiento administrativo, de la causa de su inicio, que haya podido intervenir en la fase de instrucción del procedimiento administrativo, probando o controlando las pruebas (basadas especialmente en informes técnicos realizados con fecha muy anterior al acto mismo), que haya tenido oportunidad de oponer las defensas que hubiese considerado pertinentes para desvirtuar el supuesto incumplimiento del contrato de concesión, que la Administración haya acudido a la instancia arbitral para dilucidar tal incumplimiento, como así lo pactaron las partes en la Cláusula Décima del contrato de concesión, como medio de resolución de conflictos; simplemente consta que fue notificada de un acto administrativo y que contra ese acto ejerció los recursos administrativos que la ley le otorga, pero –se insiste- no hay prueba de la intervención de la accionante en el procedimiento constitutivo del acto administrativo por el cual le rescindieron unilateralmente la concesión del servicio público de transporte de pasajeros en el Aeropuerto Internacional de Maiquetía, razón por la cual el fallo apelado debe ser confirmado en ese sentido, y así se declara”. (Negrillas de esta Máxima Instancia).
Ahora bien, tal criterio fue ratificado por esta Sala en decisión Nro. 01002 del 5 de agosto de 2004, en la cual se reiteró que en el ejercicio de las cláusulas exorbitantes, puede la Administración ejercer un control de alcance excepcional sobre su co-contratante, dando cabida a la posibilidad por parte de ésta, de declarar el incumplimiento del contratista e, inclusive, imponer las sanciones administrativas ha lugar. No obstante, se resaltó que dicha declaratoria (de rescisión), exteriorizada a través de un acto administrativo, debía ser precedida por un debido proceso administrativo.
(…omissis…)
Atendiendo al precedente jurisprudencial parcialmente citado, se desprende que la Sala Político Administrativa extendió la protección de los derechos constitucionales del concesionario, imponiendo a la Administración el deber de instruir el procedimiento ordinario estatuido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para ventilar el ejercicio de su derecho a la defensa (alegar, probar y, en definitiva, contradecir) y, en el caso particular, verificar la conducta imputada al contratista, esto es, el incumplimiento contractual.
En conexión con lo anterior, este Alto Tribunal no puede dejar de advertir que la potestad rescisoria de la Administración encontró sustento -históricamente- en diferentes cuerpos normativos, a saber, en las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras contenidas en el Decreto Nro. 1.417 del 31 de julio de 1996 (publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nro. 5.096 Extraordinario del 16 de septiembre de ese mismo año), en el Decreto Nro. 5.929 con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas (publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 5.877 Extraordinario del 14 de marzo de 2008), reformado el 24 de abril de 2009 (publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.165), en la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Contrataciones Públicas (publicada en la Gaceta Oficial Nro. 39.503 de fecha 6 de septiembre de 2010), así como en el vigente Decreto Nro. 1.399 con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas del 13 de noviembre de 2014 (publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 6.154 Extraordinario del 19 del mismo mes y año).
Sin embargo, la falta de previsión de los referidos textos normativos no es óbice para la sujeción de la actividad administrativa y judicial de los criterios asumidos por la Máxima Intérprete del Texto Constitucional, máxime cuando estos estriban en la interpretación o alcance de las normas y principios constitucionales, los cuales resultan vinculantes para el resto de las Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás Tribunales de la República, conforme al artículo 335 de la Carta Magna.
Por tanto, esta Máxima Instancia actuando como cúspide de la jurisdicción contencioso administrativa reitera que, la Administración en el ejercicio de la potestad de rescisión, derivada de las cláusulas exorbitantes que subsisten aun ante la falta de establecimiento contractual, puede dar por terminada la vida de los contratos administrativos respecto de los cuales forma parte, por razones de legalidad (cuando no se han satisfecho los requisitos exigidos para su validez o eficacia), deinterés general o colectivo y a causa del incumplimiento o falta grave del contratista; supuesto último en el cual deberá garantizar al referido sujeto sus derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso.
Así pues, ciñéndose al desarrollo jurisprudencial sentado por la Sala Constitucional de este Alto Tribunal, debe el ente u órgano de la Administración, sustanciar un procedimiento administrativo previo, esto es, al menos, aquel de carácter sumario estatuido en la redacción de los artículos 67, 68 y 69 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en el cual se le permita al co-contratante conocer del inicio del mismo, formular los alegatos y defensas respecto de la imputación realizada sobre su conducta, promover y evacuar pruebas y ejercer los recursos a los que hubiere lugar, de acuerdo al ordenamiento jurídico vigente, siendo garantizado su derecho a la presunción de inocencia. Todo ello, a los fines de comprobar el indiciado incumplimiento de las obligaciones a su cargo, toda vez que la ulterior decisión adoptada por la autoridad podría ser capaz de afectar negativamente su esfera jurídico-subjetiva de intereses o precaver un futuro juicio.
En consecuencia, esta Sala concluye que en el caso concreto, en la medida que el entonces Ministro del Poder Popular para Vivienda y Hábitat resolvió rescindir el contrato objeto de la presente causa, debido al presunto incumplimiento de la empresa Unión Metalúrgica Industrial del Sur, S.A. (UMISSA), respecto “(…) de las obligaciones contractuales a las cuales estaba sujeta(…)”, la Administración estaba compelida a instruir un procedimiento administrativo previo, en resguardo de los derechos constitucionales de la prenombrada compañía. Así se establece.
Ahora bien, con el objeto de constatar la argüida violación de orden constitucional, se aprecia que durante la sustanciación de la presente demanda de nulidad, el Juzgado de Sustanciación requirió del aludido Ministerio, en diversas oportunidades (17 de junio, 29 de julio y 30 de septiembre de 2014), la remisión del expediente administrativo del caso, el cual fue consignado por la representación judicial de la parte accionada el 14 de octubre del mismo año. (Vid., folio 165 del expediente judicial).
No obstante, por decisión Nro. AMP-0123 del 18 de octubre de 2016 esta Sala evidenció de la revisión del referido expediente administrativo que el mismo “(…) contiene sólo lo concerniente al contrato comercial de suministro de vivienda y asistencia técnico suscrito entre la parte demandante y el demandando, es decir, los Addendum efectuados en dicho contrato, la fianza de anticipo y de fiel cumplimiento, las facturas y los pagos de valuaciones”; en razón de lo cual -entre otras cosas- se solicitó al Ministerio accionado remitiera “(…) copias certificadas del expediente administrativo referente al procedimiento de rescisión del contrato (…)”, otorgándole para ello un lapso de diez (10) días de despacho siguientes a que constara en autos su notificación.
En tal sentido, se advierte de autos que el Ministerio en cuestión no dio cumplimiento a la orden emanada de este Alto Tribunal, por lo que deben verificarse las consecuencias jurídicas de su accionar en juicio.
Respecto al expediente administrativo del caso, esta Sala en ocasiones anteriores ha establecido que este conjuga los antecedentes de la actividad administrativa, por lo cual constituye un elemento de importancia cardinal para la resolución de la controversia y una carga procesal para la Administración acreditarlo en juicio, erigiéndose su falta de remisión en una presunción favorable sobre la procedencia de la pretensión del accionante. (Vid., fallos Nros. 00692 y 01257 del 21 de mayo de 2002 y 12 de julio de 2007, en su orden).
Ello encuentra razón en el principio procesal de facilidad de la prueba, toda vez que es la Administración quien posee el monopolio de los elementos de prueba que, en el curso del procedimiento administrativo, permiten edificar su voluntad, concretizada en el acto -administrativo- mismo.
De cara a la controversia sub examine, se constata que riela desde el folio 353 al 357 copia fotostática de la “RESOLUCIÓN DE INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO N° 001-2013” dictada en fecha 26 febrero de 2013 por el Ministerio del Poder Popular para Vivienda y Hábitat, de conformidad con los artículos 48 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, mediante la cual resolvió: i) “(…) INICIAR de oficio el Procedimiento Administrativo para la Rescisión del Contrato Comercial de Suministro de Viviendas y Asistencia Técnica, suscrito entre [ese] Ministerio y la empresa (…)” demandante y ii) notificar al representante legal de la empresa demandante, a fin de que compareciera dentro del lapso de diez (10) días hábiles siguientes “(…) para presentar los descargos y pruebas que estim[ara] pertinentes” . (Agregados de la Sala).
En cuanto a la referida documental, se desprenden de la misma impresiones del visado de la Consultoría Jurídica del Ministerio demandado, aunado al hecho de que esta no fue impugnada en la oportunidad correspondiente por la representación judicial de la parte accionada, razón por la cual merece pleno valor probatorio, conforme a la previsión del artículo 429 del Código de Procedimiento Civil. Así se establece.
En atención a ello, es evidente que la Administración, conforme con la jurisprudencia estudiada en líneas anteriores, a los fines de determinar la procedencia de la rescisión del contrato examinado, instruyó un procedimiento administrativo ordinario, cuya notificación -según los dichos de la accionante- se verificó el 1° de julio de 2013. (Vid., folio 39 del expediente judicial).
Asimismo, adujo la parte demandante que en igual oportunidad se produjo la notificación de la Resolución Nro. 068 del 21 de junio de 2013 a través de la cual el mencionado Ministerio decidió “(…) Rescindir Unilateralmente en todas y cada una de sus partes, el Contrato Comercial de Suministro de Viviendas y Asistencia Técnica, de fecha 14 de marzo de 2006 (…)”.
De esta manera, ante presunción de veracidad de los dichos de la sociedad mercantil accionante, por efecto de la falta de consignación del expediente administrativo contentivo del procedimiento llevado por la Administración para determinar la procedencia de la rescisión, el cual comporta, además, una presunción favorable respecto de la pretensión de la demandante, la cual no se encuentra desvirtuada por ninguna de las documentales cursantes en autos, esta Sala concluye que tal como alegó la parte actora, ambas notificaciones (apertura del procedimiento y rescisión del contrato) se produjeron el mismo día, esto es, el 1° de julio de 2013, razón por que se hizo nugatorio el derecho al debido proceso de la recurrente, en detrimento de la expectativa de derecho relacionada con el ejercicio de su derecho a la defensa. Así se establece.
En relación a la lesión constitucional delatada por esta Sala, conviene hacer alusión a la decisión Nro. 1.316 del 8 de octubre de 2013 emitida por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, mediante la cual estableció sobre la teoría de convalidación de los actos administrativos dictados en ausencia del procedimiento debido, lo siguiente:
“Sobre este punto, esta Sala ha considerado que el derecho a la defensa y al debido proceso tienen plena prevalencia en todo procedimiento administrativo, sin que pueda entenderse de modo alguno que el retiro de las posibilidades para ejercer esa defensa, y menos, dictar actos en ausencia total de procedimiento, puedan solventarse con la intervención posterior del particular, ante los tribunales de la jurisdicción contencioso de la materia.
(…omissis…)
No puede entenderse por subsanado un daño constitucional por el solo hecho de realizarse una posterior participación del administrado si la Administración in audita altera pars dicta un acto que de por sí ya es generador de gravamen, el cual se encuentra viciado de nulidad absoluta desde un principio debido a que el afectado no pudo presentar, en su debido momento, elementos relevantes en contra de la decisión, omisión que determina la nulidad absoluta y reputa su inexistencia conforme lo dispone el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que prevé dentro de esa causal, aquellos proveimientos dictados, precisamente, en ausencia de procedimiento.En ese caso, el daño se hace aún más notable cuando se profiere la decisión administrativa sin haberse llevado la tramitación procedimental correspondiente, pues no solo se hacen nugatorias las primeras oportunidades de defensa -que no pueden ser saneadas mediante una intervención posterior por cuanto se le ha anulado de por sí la primera oportunidad para la defensa-; sino que se conforma un acto en el cual no se encuentra antecedido por las razones y las pruebas -los motivos del acto- sobre las cuales se conoce la causa que fundamenta el por qué se justifica la alteración de la situación jurídica del particular. Este elemento (la motivación) también forma parte de los derechos analizados, por cuanto es inherente al debido proceso que toda decisión -judicial o administrativa- debe estar precedida de las razones de hecho y derecho, debidamente constatables en su procedimiento correspondiente, que permitan conocer las causas que dieron origen al acto administrativo o a la conclusión arrojada en la sentencia judicial.
Por tanto, a partir del momento en que se dicta un acto administrativo írrito en ausencia absoluta de procedimiento y sin la participación del administrado cuando a éste no se le ha emplazado, genera una vulneración constitucional del derecho a la defensa y al debido proceso en los términos establecidos en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; determinando una inmediata contravención a la norma fundamental que no puede ser reparada mediante intervenciones posteriores del propio afectado. Su obligatoria y tardía intervención por razones ajenas a su voluntad no pueden modificar, de modo alguno, ese daño que previamente se le ha ocasionado, tanto por la ausencia forzada de defensa como por la consecuencia derivada de los efectos perniciosos de un acto administrativo dotado de ejecutividad y ejecutoriedad desde el primer momento de su promulgación cuya nulidad absoluta se encuentra prevista en el referido artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En lo que concierne al criterio señalado por la Sala Político Administrativa del cual afirma que no resulta válido anular el acto administrativo por ausencia de procedimiento si se han ejercido las vías procesales consecuentes por ser una reposición inútil, debe señalarse que de encontrarse el acto administrativo sometido al control del juez contencioso administrativo, éste no puede reponer el procedimiento nuevamente a la vía administrativa, sino que debe proceder a declarar la nulidad del acto en sí sin mayores consideraciones por así requerirlo el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Por ende, le está vedado emitir órdenes para el reinicio de la vía administrativa, por cuanto no está dentro de sus potestades subsanar las fallas cometidas por la Administración, sino anular éstas cuando se ha generado un daño a los derechos de los administrados”. (Negrillas de la Sala).
Conforme al criterio parcialmente expuesto, se aprecia de forma clara que la violación de los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso, ocasionada por la falta absoluta del procedimiento correspondiente, no puede ser convalidada por los jueces contencioso administrativos mediante el posterior control en sede judicial, de manera que, al tratarse de una franca contravención a la normal fundamental, lo que procede es la declaratoria de nulidad del acto, sin que se encuentre el operador de justicia facultado para subsanar las fallas cometidas por la Administración, decretando, por ejemplo, la reposición de la vía administrativa.
En consecuencia, constatada la infracción constitucional alegada por la representación judicial de la parte demandante, esta Sala declara con lugar la demanda de nulidad interpuesta en virtud del silencio administrativo del entonces Ministro del Poder Popular para Vivienda y Hábitat, al no decidir el recurso de reconsideración ejercido el 18 de julio de 2013, contra la Resolución Nro. 068 del 21 de junio del mismo año; sin que resulte necesario conocer el resto de los argumentos expuestos por la recurrente. Por tanto, nulo el acto administrativo impugnado. Así se decide.
Vista la declaratoria de nulidad que antecede, corresponderá a las partes de mutuo acuerdo decidir respecto de la continuación o terminación del contrato, o el pago de las indemnizaciones a las que hubiere lugar. Así se establece.”
Comentario de Acceso a la Justicia: La SPA resalta la potestad que tiene la Administración pública de rescindir unilateralmente las relaciones contractuales, sin embargo advierte que el ejercicio de esa potestad debe sujetarse a un procedimiento administrativo que garantice plenamente al co-contratante “conocer del inicio del mismo, formular los alegatos y defensas respecto de la imputación realizada sobre su conducta, promover y evacuar pruebas y ejercer los recursos a los que hubiere lugar.”
Así las cosas, el juez administrativo determinó que la apertura del procedimiento y la rescisión del contrato se habían producido el mismo día, “razón por que se hizo nugatorio el derecho al debido proceso de la recurrente, en detrimento de la expectativa de derecho relacionada con el ejercicio de su derecho a la defensa”, y en virtud de lo cual sentenció la nulidad del acto resolutorio Nro. 068 en que el Ministro del Poder Popular para Vivienda y Hábitat rescindió el “Contrato Comercial de Suministro de Viviendas y Asistencia Técnica”.
Voto salvado: No tiene.
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/diciembre/303009-01270-111218-2018-2014-0722.HTML
