Sala: Político-Administrativa
Tipo de procedimiento: Recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo
Materia: Derecho administrativo
N° de Expediente: 2022-0155
Nº Sentencia: 0252
Ponente: Malaquías Gil Rodríguez
Fecha: 14 de julio de 2022
Caso: Universidad Central de Venezuela (UCV), Universidad de Carabobo, Universidad de Oriente, Universidad Experimental Politécnica Antonio José de Sucre (UNEXPO), Universidad Pedagógica Experimental Libertador (UPEL) interponen demanda de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar contra el Instructivo denominado “Proceso de Ajuste del Sistema de Remuneración de la Administración Pública, Convenciones Colectivas, Tablas Especiales, Empresas Estratégicas” de fecha 15.3.2022 dictado por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela.
Decisión: 1.- Su COMPETENCIA para conocer de la demanda de nulidad incoada conjuntamente con amparo cautelar por las ciudadanas CECILIA GARCÍA-AROCHA MÁRQUEZ, actuando en su nombre y como Rectora de la UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA; la ciudadana JESSY DIVO DE ROMERO, actuando como Rectora de la UNIVERSIDAD DE CARABOBO; la ciudadana MILENA BRAVO DE ROMERO, en su carácter de Rectora de la UNIVERSIDAD DE ORIENTE; la ciudadana RITA ELENA AÑEZ, en su carácter de Rectora de la UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL POLITÉCNICA ANTONIO JOSÉ DE SUCRE (UNEXPO); y los apoderados judiciales de la UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA EXPERIMENTAL LIBERTADOR (UPEL), contra el instructivo denominado “(…) ‘Proceso de Ajuste del Sistema de Remuneración de la Administración Pública, Convenciones Colectivas, Tablas Especiales y Empresas Estratégicas’, contentivo de los criterios para la aplicación del incremento salarial decretado por el Ejecutivo Nacional a partir del 15 de marzo de 2022, cuya ejecución compete al Ministro del Poder Popular de Economía, Finanzas y Comercio Exterior (Oficina Nacional de Presupuesto ONAPRE) y en el caso del sector universitario a la Ministra del Poder Popular para la Educación Universitaria (…)”. 2.- ADMITE la demanda de nulidad incoada. 3.- IMPROCEDENTE el amparo cautelar incoado conjuntamente con la presente demanda de nulidad. 4.- Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala, a los fines de que verifique la admisibilidad de la referida demanda.
Extracto: “En el presente caso se observa que la representación judicial de la parte actora adujo la violación de los principios de intangibilidad y progresividad como garantía de los derechos y beneficios laborales, del debido proceso, del derecho a un salario suficiente consagrado en el artículo 91 de la Constitución y del valor superior del ordenamiento jurídico venezolano constituido por la preeminencia de los derechos humanos, alegatos que serán analizados en ese orden, luego de las siguientes consideraciones previas:
Un examen preliminar del libelo permite a esta Sala advertir que si bien la demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar fue interpuesta por los apoderados judiciales de las ciudadanas Cecilia García-Arocha Márquez, actuando en su nombre y como Rectora de la Universidad Central de Venezuela; la ciudadana Jessy Divo de Romero, actuando como Rectora de la Universidad de Carabobo; la ciudadana Milena Bravo de Romero, en su carácter de Rectora de la Universidad de Oriente; la ciudadana Rita Elena Añez, en su carácter de Rectora de la Universidad Nacional Experimental Politécnica Antonio José de Sucre (UNEXPO) y los apoderados judiciales de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador (UPEL), en todos los alegatos solo se hizo referencia a los trabajadores de una de esas casas de estudios como lo es la Universidad Central de Venezuela.
Por otra parte se observa, que las accionantes hacen una serie de alegatos acerca de la violación de los derechos de los trabajadores universitarios. Al respecto es necesario señalar que las accionantes no representan a los trabajadores de dicha casa de estudios (colectivo que aducen fue perjudicado con el acto impugnado), por lo que, en virtud del carácter personalísimo del amparo, deberían desestimarse las denuncias en lo que a ese colectivo respecta. (Ver sentencia de esta Sala Nro. 01634 del 11 de noviembre de 2009). Así se decide.
No obstante lo expuesto, en aras de garantizar la tutela judicial efectiva, en este caso concreto, la Sala pasa a revisar tales denuncias de la manera siguiente:
1.- Violación de los principios de intangibilidad y progresividad como garantía de los derechos y beneficios laborales
Dichos principios están recogidos en el texto constitucional como sigue:
“Artículo 89.- El trabajo es un hecho social y gozará de la protección del Estado. La ley dispondrá lo necesario para mejorar las condiciones materiales, morales e intelectuales de los trabajadores y trabajadoras. Para el cumplimiento de esta obligación del Estado se establecen los siguientes principios:
1. Ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales. En las relaciones laborales prevalece la realidad sobre las formas o apariencias.
2. Los derechos laborales son irrenunciables. Es nula toda acción, acuerdo o convenio que implique renuncia o menoscabo de estos derechos. Sólo es posible la transacción y convenimiento al término de la relación laboral, de conformidad con los requisitos que establezca la ley.
3. Cuando hubiere dudas acerca de la aplicación o concurrencia de varias normas, o en la interpretación de una determinada norma se aplicará la más favorable al trabajador o trabajadora. La norma adoptada se aplicará en su integridad.
4. Toda medida o acto del patrono contrario a esta Constitución es nulo y no genera efecto alguno.
5. Se prohíbe todo tipo de discriminación por razones de política, edad, raza, sexo o credo o por cualquier otra condición (…)”. (Resaltado de la Sala).
Respecto a este artículo, esta Sala ha indicado lo siguiente:
“(…) De los citados artículos se deriva que el trabajo es un hecho social que gozará de la protección del Estado y que en función de ello la ley dispondrá lo necesario para mejorar las condiciones materiales, morales e intelectuales de los trabajadores y las trabajadoras (artículo 89 de la Constitución de 1999).
Asimismo se prevé que ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales, que estos son irrenunciables, y que será nula toda acción, convenio o acuerdo que implique renuncia o menoscabo de tales derechos, dejando a salvo la transacción y el convenimiento al término de la relación laboral conforme a los requisitos que establezca la ley.
Respecto al principio de progresividad de los derechos laborales, esta Sala ha establecido que en las citadas normas constitucionales ‘se considera el trabajo como un hecho social, se prohíbe cualquier retroceso de los derechos y beneficios laborales (principio de progresividad) y también se prohíbe todo tipo de discriminación relacionada con las condiciones mencionadas.’ (Sentencia Nº 01131 de fecha 29 de julio de 2009).
Recoge también nuestra Constitución el principio in dubio pro operario ‘según el cual, en caso de dudas acerca de la aplicación o concurrencia de varias normas, o en la interpretación de una determinada norma, se aplicará la más favorable al trabajador o trabajadora.’ (Sentencia de esta Sala Nº 01984 de fecha 03 de noviembre de 2004) (…)”. (Resaltado de ese fallo). (Sentencia Nro. 0654 del 7 de mayo de 2014).
En el presente caso, lo alegado por la parte demandante se reduce a que el instructivo salarial impugnado vulneró los criterios de las interescalas salariales, en todos los niveles (obrero, administrativo, profesional y docente), modificó arbitrariamente los porcentajes de las primas de actividad universitaria, antigüedad, familiar, por hijos y profesionalización, establecidos en la IV Convención Colectiva Única del Sector Universitario y desconoció los Bonos previstos en el “Instructivo para la Aplicación de los Beneficios Acordados en la Cuarta Convención Colectiva Única (IV CCU)”, contenidos en el Acta del 28 de julio de 2021 “(IV CCU)”, razón por cual es violatorio del principio de progresividad de los derechos humanos, al transgredir las garantías de intangibilidad e irrenunciabilidad de los derechos y beneficios laborales del personal de la Universidad Central de Venezuela.
Es decir, lo planteado por las accionantes es la posible vulneración de los convenios laborales que regulaban la forma en que se venían realizando los ajustes salariales en presunta afrenta a los derechos adquiridos de los trabajadores universitarios.
Al respecto la Sala advierte que determinar si han sido desconocidos o no los derechos de la parte actora en este sentido, va mas allá del análisis de los cuadros insertos en el libelo y de los recaudos acompañados al mismo, que requiere de la realización de un debate probatorio, así como de un análisis de las cláusulas de las Convenciones Colectivas que se alegan como vulneradas para poder arribar a una decisión, que en definitiva constituye un aspecto relacionado con el fondo del asunto debatido, lo cual le está vedado a este Máximo Tribunal en esta fase cautelar, dado que pronunciarse de manera preliminar sobre dichos asuntos vaciaría de contenido la sentencia definitiva.
Con base en lo expuesto, la Sala desestima en esta fase cautelar la precitada denuncia. Así se decide.
2.- Violación del debido proceso
En relación al debido proceso, el artículo 49 numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, prevé:
“Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
1.- La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga; de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y en la ley (…)”.
Respecto al mencionado derecho esta Sala ha establecido lo siguiente:
“(…) En este sentido, ha sido criterio de esta Sala que el debido proceso previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, constituye una expresión del derecho a la defensa a la defensa, el cual comprende tanto la posibilidad de acceder al expediente, el derecho a ser oído (audiencia del interesado), a obtener una decisión motivada y su impugnación.
Se ha establecido también, que los aspectos esenciales que el juzgador debe constatar previamente para declarar la violación del derecho consagrado en el aludido artículo 49 de la Carta Magna son: que la Administración haya resuelto un asunto sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido o que haya impedido de manera absoluta a los particulares su participación en la formación del acto administrativo, que pudiera afectar sus derechos o intereses, (ver entre otras, sentencias de esta Sala Nros. 4.904 del 13 de julio de 2005 y 00827 del 31 de mayo de 2007).
Se ha sostenido además, que no es suficiente que el acto administrativo sea dictado previa sustanciación de un procedimiento, sino que además, el administrado pueda ejercer las garantías y derechos que lo asisten, como son el derecho de alegar y promover pruebas (ver sentencia N° 02.936 de fecha 20 de diciembre de 2006)”. (Ver sentencias Nros. 0035 y 0210 de fechas 29 de enero de 2020 y 1° de septiembre de 2021).
En el presente caso la parte demandante alegó:
Que el referido Instructivo contiene actos ablatorios de situaciones y derechos subjetivos de los trabajadores de la Universidad Central de Venezuela, por lo que es claro que dicho instructivo lesionó los derechos y condiciones laborales, especialmente, el derecho al salario normal previsto en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, en las Convenciones Colectivas suscritas por las respectivas organizaciones sindicales y el “MPPEU”, y en las Actas Convenios suscritas por los entes gremiales y la Universidad Central de Venezuela, sin que las autoridades fueran notificadas previamente de la apertura del expediente, lo que configura una violación grave del derecho a la defensa, pues no se les permitió formular alegatos, promover pruebas, ni presentar conclusiones en defensa de sus derechos.
Que en definitiva, el acto recurrido fue dictado con prescindencia total y absoluta del debido procedimiento, lo que constituye la expresión más emblemática de la indefensión en el ámbito administrativo, tal como aparece tipificado en el artículo 19 numeral 4 de Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo cual denota una clara violación del debido proceso de la Universidad Central de Venezuela y de los Trabajadores de esa casa de estudios.
Al respecto se advierte, que determinar si se requería o no de la instauración de un procedimiento administrativo para establecer la forma en que debían calcularse los conceptos remunerativos de los trabajadores universitarios, constituye un aspecto relacionado con el fondo del asunto debatido, lo cual le está vedado a este Máximo Tribunal en esta fase cautelar, dado que pronunciarse de manera preliminar sobre el mismo vaciaría de contenido la sentencia definitiva.
Por las razones expuestas la Sala desestima la referida denuncia. Así se declara.
3.- Violación del derecho a un salario suficiente consagrado en el artículo 91 de la Constitución
La norma mencionada dispone lo siguiente:
“Artículo 91. Todo trabajador o trabajadora tiene derecho a un salario suficiente que le permita vivir con dignidad y cubrir para sí y su familia las necesidades básicas materiales, sociales e intelectuales. Se garantiza el pago de igual salario por igual trabajo y se fijará la participación que debe corresponder a los trabajadores y trabajadoras en el beneficio de la empresa. El salario es inembargable y se pagará periódica y oportunamente en moneda de curso legal, salvo la excepción de la obligación alimentaria, de conformidad con la ley.
El Estado garantizará a los trabajadores y trabajadoras del sector público y privado un salario mínimo vital que será ajustado cada año, tomando como una de las referencias el costo de la canasta básica. La Ley establecerá la forma y el procedimiento”. (Resaltado de la Sala).
El precepto transcrito prevé todo lo atinente al derecho al salario. En este sentido el artículo citado contempla el derecho de los trabajadores a recibir un salario suficiente que le permita vivir con dignidad, y cubrir las necesidades básicas materiales, sociales e intelectuales propias y de su familia.
Asimismo la norma en referencia contempla el pago de igual salario por igual trabajo, así como la inembargabilidad del mismo, salvo la excepción de la obligación alimentaria, de conformidad con la Ley.
Igualmente está prevista constitucionalmente la obligación de pagar el salario en forma periódica y oportuna.
Por último, se garantiza en el texto fundamental un salario mínimo vital ajustable cada año, tomando como una de las referencias el costo de la canasta básica, de acuerdo a lo previsto en la Ley.
En el presente caso lo alegado por la parte actora se reduce a afirmar que el acto emanado de la Ministra del Poder Popular para la Educación Universitaria atenta contra el derecho al salario suficiente de los trabajadores de la Universidad Central de Venezuela dado que redujo gravemente las primas que forman parte del mismo, previstas en la IV Convención Colectiva Única de los Trabajadores del Sector Universitario.
Al respecto nuevamente se advierte que determinar si el instructivo impugnado vulnera o no el derecho de los trabajadores universitarios a un salario suficiente que le permita vivir con dignidad, necesariamente requeriría la realización de un debate probatorio y del análisis de las cláusulas de las Convenciones Colectivas que se alegan como vulneradas, que en definitiva constituye un aspecto relacionado con el fondo del asunto debatido, lo cual le está vedado a este Máximo Tribunal en esta fase cautelar, dado que pronunciarse de manera preliminar sobre dichos aspectos vaciaría de contenido la sentencia definitiva.
Con base en lo expuesto, debe esta Sala desestimar en esta fase cautelar la precitada denuncia. Así se decide.
4.- Violación del valor superior del ordenamiento jurídico venezolano constituido por la preeminencia de los derechos humanos.
Indicó la representación judicial de la parte actora que el acto impugnado vulnera el valor superior del ordenamiento jurídico venezolano constituido por la preeminencia de los derechos humanos.
En este sentido, se advierte que el artículo 2 constitucional prevé lo que a continuación se transcribe:
“Artículo 2. Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos,la ética y el pluralismo político”. (Resaltado de la Sala).
Respecto al precepto citado esta Sala ha indicado lo siguiente:
“(…) Como puede apreciarse, la aludida norma consagra la conformación de la República Bolivariana de Venezuela como Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia y se dispone cuáles son los valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación.
De esta forma, considera esta Máxima Instancia que el referido artículo 2 establece principios esenciales de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y no un derecho o garantía constitucional susceptible de ser protegido o tutelado. (Vid., sentencias de esta Sala Nros. 01057 del 26 de septiembre de 2013 y 00246 del 11 de marzo de 2015).
Por tanto, no puede advertirse el modo por el cual el acto recurrido violentó las previsiones contenidas en la disposición bajo examen, en lo que concierne a la pretensión de nulidad esgrimida por el accionante, razón por la cual debe desecharse el mencionado planteamiento (…)”. (Sentencia Nro. 0374 del 20 de junio de 2019).
En el presente caso, al igual que en el antecedente jurisprudencial citado, la Sala estima que el referido artículo 2 establece principios esenciales de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y no un derecho o garantía constitucional susceptible de ser protegido o tutelado, motivo por el cual se desestima la denuncia de violación del valor superior del ordenamiento jurídico venezolano constituido por la preeminencia de los derechos humanos. Así se decide.
Sobre la base de los razonamientos expuestos, esta Sala, en esta etapa cautelar considera que no se configura el fumus boni iuris, por lo que -de acuerdo con el reiterado criterio de este Supremo Tribunal de la República- no procede examinar el cumplimiento del periculum in mora, el cual es determinable en caso de verificarse la presunción de buen derecho. (Ver, sentencias Nros. 01201 y 0210 de fechas 2 de noviembre de 2017 y 8 de mayo de 2019, respectivamente). Así se declara.
En atención a lo expuesto este Alto Tribunal declara improcedente el amparo cautelar solicitado. Así se determina”.
Comentario de Acceso a la Justicia: La SPA admitió la demanda de nulidad presentado por la UCV, la UC, la UDO, la UNEXPO y la UPEL contra el acto administrativo referente al instructivo emitido por el Ejecutivo nacional que contiene los criterios para la aplicación del incremento salarial en las universidades nacionales.
Sin embargo, en relación con el amparo constitucional presentado contra el mencionado acto jurídico, a fin de lograr la suspensión temporal de sus efectos en el tiempo, fue declarado improcedente por parte de la Sala, razón por la cual mientras dure este proceso de nulidad el mencionado instructivo seguirá aplicándose a las universidades nacionales, no obstante su manifiesta violación a la autonomía universitaria, prevista en el artículo 109 constitucional.
Parte de la argumentación utilizada por la Sala es que no se comprobó la presunción de buen derecho (requisito de las medidas cautelares), por cuanto entrar a valorar las denuncias efectuadas respecto de la violación del principio de progresividad de los derechos laborales, requeriría de un debate probatorio que incluya la verificación de las convenciones colectivas desmejoradas por el instructivo y que, en todo caso, es un asunto que va al fondo de la demanda de nulidad.
Sin embargo, ese es sólo uno de los puntos del caso, pues se trata de un instrumento dictado de forma unilateral por parte del Estado, lo que viola la autonomía universitaria así como el principio tripartito establecido en los convenios de la OIT, violaciones que de por sí ya justificarían la procedencia del amparo interpuesta. De modo entonces, que escudarse en que hay que probar las diferencias salariales no es aceptable, cuando además es público y notorio que los salarios de los trabajadores universitarios son de una precariedad grosera.
De hecho, los accionantes indican que el instructivo debe ser declarado nulo porque viola los derechos humanos, la autonomía universitaria y la progresividad e intangibilidad de los derechos laborales. Particularmente esgrimen que el instructivo aprobado por el Ejecutivo nacional desconoce arbitrariamente los acuerdos laborales del sector universitario, situación que implica una desmejora en los beneficios contractuales que hasta el 15 de marzo de 2022 gozaba el personal docente y demás trabajadores de las universidades nacionales.
En consecuencia, gracias a este decisión, que una vez más beneficia al Poder Ejecutivo en perjuicio de los trabajadores universitarios, se seguirá aplicando una decisión unilateral que viola derechos humanos y pacto internacionales suscritos por la República.
Voto Salvado: No tiene
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/julio/317957-00252-14722-2022-2022-0155.HTML
