Sala: Político-Administrativa
Tipo de procedimiento: Recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo
Materia: Derecho administrativo
N° de Expediente: 2022-0174
Nº Sentencia: 0254
Ponente: Malaquías Gil Rodríguez
Fecha: 14 de julio de 2022
Caso: Universidad de Los Andes interpone demanda de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar contra el Instructivo denominado “Proceso de Ajuste del Sistema de Remuneración de la Administración Pública, Convenciones Colectivas, Tablas Especiales y Empresas Estratégicas” de fecha 22.3.2022, dictado por el Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria.
Decisión: 1.- Su COMPETENCIA para conocer de la demanda de nulidad incoada conjuntamente con amparo cautelar por el apoderado judicial de la UNIVERSIDAD DE LOS ANDES, contra el “INSTRUCTIVO relacionado con el PROCESO DE AJUSTE DEL SISTEMA DE REMUNERACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, CONVENCIONES COLECTIVAS, TABLAS ESPECIALES Y EMPRESAS ESTRATÉGICAS” de fecha 22 de marzo de 2022, emanado del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA, a efecto de implementar el aumento salarial decretado por el Ejecutivo Nacional, el 3 de marzo de 2022. 2.- ADMITE provisionalmente la demanda de nulidad incoada. 3.- IMPROCEDENTE el amparo cautelar interpuesto conjuntamente con la presente demanda de nulidad. 4.- Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala, a los fines de que verifique la admisibilidad de la referida demanda.
Extracto: “En el presente caso se observa que la representación judicial de la parte actora adujo la violación del artículo 89 constitucional, de la autonomía universitaria y del artículo 91 del Texto Fundamental, alegatos que serán analizados en ese orden.
1.- Violación del artículo 89 de la Constitución
La referida norma dispone lo siguiente:
“Artículo 89.- El trabajo es un hecho social y gozará de la protección del Estado. La ley dispondrá lo necesario para mejorar las condiciones materiales, morales e intelectuales de los trabajadores y trabajadoras. Para el cumplimiento de esta obligación del Estado se establecen los siguientes principios:
1. Ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales. En las relaciones laborales prevalece la realidad sobre las formas o apariencias.
2. Los derechos laborales son irrenunciables. Es nula toda acción, acuerdo o convenio que implique renuncia o menoscabo de estos derechos. Sólo es posible la transacción y convenimiento al término de la relación laboral, de conformidad con los requisitos que establezca la ley.
3. Cuando hubiere dudas acerca de la aplicación o concurrencia de varias normas, o en la interpretación de una determinada norma se aplicará la más favorable al trabajador o trabajadora. La norma adoptada se aplicará en su integridad.
4. Toda medida o acto del patrono contrario a esta Constitución es nulo y no genera efecto alguno.
5. Se prohíbe todo tipo de discriminación por razones de política, edad, raza, sexo o credo o por cualquier otra condición (…)”. (Resaltado de la Sala).
Respecto a este artículo, esta Sala ha indicado:
“(…) De los citados artículos se deriva que el trabajo es un hecho social que gozará de la protección del Estado y que en función de ello la ley dispondrá lo necesario para mejorar las condiciones materiales, morales e intelectuales de los trabajadores y las trabajadoras (artículo 89 de la Constitución de 1999).
Asimismo se prevé que ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales, que estos son irrenunciables, y que será nula toda acción, convenio o acuerdo que implique renuncia o menoscabo de tales derechos, dejando a salvo la transacción y el convenimiento al término de la relación laboral conforme a los requisitos que establezca la ley.
Respecto al principio de progresividad de los derechos laborales, esta Sala ha establecido que en las citadas normas constitucionales ‘se considera el trabajo como un hecho social, se prohíbe cualquier retroceso de los derechos y beneficios laborales (principio de progresividad) y también se prohíbe todo tipo de discriminación relacionada con las condiciones mencionadas.’ (Sentencia Nº 01131 de fecha 29 de julio de 2009).
Recoge también nuestra Constitución el principio in dubio pro operario ‘según el cual, en caso de dudas acerca de la aplicación o concurrencia de varias normas, o en la interpretación de una determinada norma, se aplicará la más favorable al trabajador o trabajadora.’ (Sentencia de esta Sala Nº 01984 de fecha 03 de noviembre de 2004) (…)”. (Resaltado de ese fallo). (Sentencia Nro. 0654 del 7 de mayo de 2014. Caso: Aída Jacinta Valderrama vs. Decreto Presidencial Nro. 2.871 de fecha 25 de marzo de 1993).
En el presente caso, lo alegado por la parte demandante puede resumirse en que, en su criterio, el instructivo impugnado vulnera los principios de intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales, de irrenunciabilidad, de aplicación de la norma más favorable y de no discriminación, previstos en la norma citada al desconocer los derechos laborales adquiridos por los trabajadores de la Universidad de los Andes mediante contratos colectivos y Convenciones Colectivas Únicas suscritas en el marco de Reuniones Normativas Laborales, lo cual determina la nulidad absoluta del acto recurrido.
Al respecto la Sala advierte que determinar si han sido desconocidos o no los derechos de la parte actora en este sentido, va mas allá del análisis de los cuadros insertos en el libelo y de los recaudos acompañados al mismo, que requiere de la realización de un debate probatorio, así como de un análisis de las cláusulas de las Convenciones Colectivas que se alegan como vulneradas para poder arribar a una decisión, que en definitiva constituye un aspecto relacionado con el fondo del asunto debatido, lo cual le está vedado a este Máximo Tribunal en esta fase cautelar, dado que pronunciarse de manera preliminar sobre dichos asuntos vaciaría de contenido la sentencia definitiva.
Con base en lo expuesto, la Sala desestima en esta fase cautelar la precitada denuncia. Así se decide.
2.- Violación de la autonomía universitaria
La autonomía universitaria está prevista en el artículo 109 del Texto Fundamental, norma que dispone lo siguiente:
“Artículo 109.- El Estado reconocerá la autonomía universitaria como principio y jerarquía que permite a los profesores, profesoras, estudiantes, egresados y egresadas de su comunidad dedicarse a la búsqueda del conocimiento a través de la investigación científica, humanística y tecnológica, para beneficio espiritual y material de la Nación. Las universidades autónomas se darán sus normas de gobierno, funcionamiento y la administración eficiente de su patrimonio bajo el control y vigilancia que a tales efectos establezca la ley. Se consagra la autonomía universitaria para planificar, organizar, elaborar y actualizar los programas de investigación, docencia y extensión. Se establece la inviolabilidad del recinto universitario. Las universidades nacionales experimentales alcanzarán su autonomía de conformidad con la ley”.
Conforme a la norma citada es un deber del Estado reconocer la autonomía universitaria como “principio y jerarquía” que permite a profesores, profesoras, estudiantes, egresados y egresadas de la comunidad, dedicarse a la búsqueda de conocimientos a través de la investigación científica, humanística y tecnológica para el beneficio espiritual y material de la Nación. Igualmente, la mencionada norma constitucional otorga a las universidades autónomas la facultad de dictar sus normas de gobierno y funcionamiento, así como la de administrar de manera eficiente su patrimonio bajo el control y vigilancia que establezca la Ley.
En este mismo sentido, el aludido artículo 109 eiusdem encierra dentro del concepto de autonomía universitaria la planificación, organización, elaboración y actualización de los programas de investigación, docencia extensión; y la inviolabilidad del recinto universitario (Ver sentencia de esta Sala Nro. 0162 del 18 de febrero de 2016. Caso: Fundación de la Universidad del Zulia vs. Ministro del Poder Popular para Ecosocialismo, Hábitat y Vivienda).
En el presente caso, lo argüido por la parte demandante puede reducirse a lo siguiente: que el instructivo impugnado al determinar el proceso de ajuste del sistema de remuneración de los trabajadores de esa casa de estudios, vulnera la autonomía universitaria prevista en el citado artículo 109 constitucional, la cual entre otras cosas implica la administración eficiente de su patrimonio bajo el control y vigilancia que a tales efectos establezca la ley.
Ahora bien, a los fines de analizar la presente denuncia, esta Sala considera oportuno hacer alusión al criterio establecido por la Sala Constitucional respecto a la posibilidad de protección constitucional de la autonomía universitaria mediante el amparo constitucional (autónomo o cautelar), contenido en la sentencia Nro. 1395 de fecha 21 de noviembre de 2000 (ratificado, entre otras, por decisión de esa misma Sala Nro. 444 del 5 de abril de 2011), fallo en el que se indicó lo siguiente:
“(…) el objeto del amparo es la tutela judicial reforzada de los derechos y garantías constitucionales, lo cual comprende los derechos enunciados por la Constitución, algunos de los cuales se encuentran fuera de su Título III (vid., por ejemplo, los artículos 143, 260 y 317 de la Constitución), así como los consagrados en tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por la República, y cualquier otro que sea inherente a la persona humana.
Lo dicho no implica restringir la noción de derechos o garantías constitucionales a los derechos de las personas naturales, pues también las personas jurídicas son titulares de derechos fundamentales. Incluso las personas jurídicas de Derecho Público pueden ostentar algunos de esos derechos.
Pero lo hasta ahora expuesto sí permite concluir que entes político-territoriales como los Estados o Municipios, sólo han de acudir al amparo para defender los derechos o libertades de los que puedan ser titulares, como el derecho al debido proceso, o el derecho a la igualdad, o a la irretroactividad de la ley. En cambio, no pueden accionar en amparo para tutelar la autonomía que la Constitución les reconoce o las potestades y competencias que aquélla comporta.
La autonomía de un ente público únicamente goza de la protección del amparo cuando la Constitución la reconoce como concreción de un derecho fundamental de trasfondo, como ocurre con la autonomía universitaria respecto del derecho a la educación (artículo 109 de la Constitución).
En el caso de autos, los accionantes no invocan un derecho constitucional de los Estados que hubiese sido vulnerado, sino la autonomía que la Constitución les asegura y, particularmente, ‘la garantía de la autonomía financiera que se contempla en los artículos 159, 164, ordinal 3º, 167, ordinales 4º y 6º, de la Constitución’ (cursivas de la Sala).
Sin embargo, bajo el concepto de garantía constitucional no pueden subsumirse contenidos completamente ajenos al elenco de libertades públicas constitucionalmente protegidas, como se pretende, ya que la garantía se encuentra estrechamente relacionada con el derecho. La garantía puede ser entendida como la recepción constitucional del derecho o como los mecanismos existentes para su protección. Tanto en uno como en otro sentido la garantía es consustancial al derecho, por lo que no cabe emplear el concepto de garantía para ensanchar el ámbito tutelado por el amparo, incluyendo en el mismo toda potestad o competencia constitucionalmente garantizada. Ello conduciría a una desnaturalización del amparo, que perdería su especificidad y devendría en un medio de protección de toda la Constitución.
En consecuencia, el amparo interpuesto debe ser declarado –in limine litis- improcedente (…)”. (Resaltado de esta Sala).
Conforme al fallo citado, la autonomía de un ente público únicamente goza de la protección del amparo cuando la Constitución la reconoce como concreción de un derecho fundamental de trasfondo, como ocurre por ejemplo con la autonomía universitaria respecto del derecho a la educación. De manera que no cabe emplear el concepto de garantía para ensanchar el ámbito tutelado por el amparo, incluyendo en él toda potestad o competencia constitucionalmente garantizada, porque ello conduciría a una desnaturalización del amparo, que perdería su especificidad y devendría entonces en un medio de protección de toda la Constitución.
Al respecto esta Sala Político-Administrativa, siguiendo el criterio citado, se ha pronunciado en similares términos, indicando lo siguiente:
“(…) Sobre la base de lo establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en el fallo parcialmente transcrito, se desprende que la denuncia planteada por parte de la Fundación de la Universidad del Zulia Dr. Jesús Enrique Lossada (FUNDALUZ) acerca de la violación de la autonomía universitaria, no puede ser formulada de manera aislada sino que, necesariamente, debe guardar relación con la transgresión de derechos constitucionales propios de ese ente a los fines de obtener protección constitucional.
Bajo esta premisa, de la revisión de las actas del expediente (folios 1 al 24 vto.) se evidencia que al desarrollar su alegato de violación a la autonomía universitaria, la representación judicial de la parte demandante hace referencia a la transgresión de los derechos a administrar el patrimonio universitario y a la educación, así como el derecho a crear conocimientos fomentando la investigación, la educación, la docencia y la extensión, ‘formando y creando año tras año nuevos profesionales en sus diversas facultades’ (…)”. (Sentencia Nro. 0162 del 18 de febrero de 2016).
En el presente caso, la parte demandante adujo que dispone de autonomía “económica y financiera para organizar y administrar su patrimonio” y estima que el instructivo impugnado al determinar el proceso de ajuste del sistema de remuneración vulnera dicha autonomía universitaria.
Como puede observarse, la accionante no invoca la autonomía universitaria concatenada a un derecho constitucional concreto que le hubiese sido vulnerado, deficiencia que no puede ser suplida por esta Sala.
De manera que en el caso de autos, siguiendo el criterio contenido en los fallos citados, en esta etapa de la controversia, debe desestimarse la denuncia de violación de la autonomía universitaria. Así se decide.
3.- Violación del artículo 91 de la Constitución
La norma mencionada dispone lo siguiente:
“Artículo 91. Todo trabajador o trabajadora tiene derecho a un salario suficiente que le permita vivir con dignidad y cubrir para sí y su familia las necesidades básicas materiales, sociales e intelectuales. Se garantiza el pago de igual salario por igual trabajo y se fijará la participación que debe corresponder a los trabajadores y trabajadoras en el beneficio de la empresa. El salario es inembargable y se pagará periódica y oportunamente en moneda de curso legal, salvo la excepción de la obligación alimentaria, de conformidad con la ley.
El Estado garantizará a los trabajadores y trabajadoras del sector público y privado un salario mínimo vital que será ajustado cada año, tomando como una de las referencias el costo de la canasta básica. La Ley establecerá la forma y el procedimiento”. (Resaltado de la Sala).
El precepto transcrito prevé todo lo atinente al derecho al salario. En este sentido el artículo citado contempla el derecho de los trabajadores a recibir un salario suficiente que le permita vivir con dignidad, y cubrir las necesidades básicas materiales, sociales e intelectuales propias y de su familia.
Asimismo la disposición citada contempla el pago de igual salario por igual trabajo, así como la inembargabilidad del mismo, salvo la excepción de la obligación alimentaria, de conformidad con la Ley.
Igualmente esta prevista constitucionalmente la obligación de pagar el salario en forma periódica y oportuna.
Por último, se garantiza en el texto fundamental un salario mínimo vital ajustable cada año, tomando como una de las referencias el costo de la canasta básica, de acuerdo a lo previsto en la Ley.
En el presente caso lo alegado por la parte actora se reduce a afirmar que el derecho humano fundamental a un salario suficiente consagrado en la Constitución y en varios tratados internacionales, ha sido vulnerado dado que a través del instructivo impugnado se pretende imponer un tabulador salarial que desconoce los derechos adquiridos por los trabajadores universitarios (a través de las diferentes Convenciones Colectivas suscritas) y que de manera pacífica y reiterada venían siendo pagados a los mismos.
Al respecto nuevamente se advierte, que determinar si el instructivo impugnado vulnera o no el derecho de los trabajadores de la Universidad de los Andes a un salario suficiente que le permita vivir con dignidad, necesariamente requeriría la realización de un debate probatorio y del análisis de las cláusulas de las Convenciones Colectivas que se alegan como vulneradas, que en definitiva constituye un aspecto relacionado con el fondo del asunto debatido, lo cual le está vedado a este Máximo Tribunal en esta fase cautelar, dado que pronunciarse de manera preliminar sobre dichos aspectos vaciaría de contenido la sentencia definitiva.
Con base en lo expuesto, debe esta Sala desestimar, en esta etapa del juicio, la precitada denuncia. Así se decide.
Sobre la base de los razonamientos expresados, esta Sala, en esta etapa cautelar considera que no se configura el fumus boni iuris, por lo que -de acuerdo con el reiterado criterio de este Máximo Tribunal de la República- “no procede examinar el cumplimiento del periculum in mora, el cual es determinable en caso de verificarse la presunción de buen derecho”. (Ver, sentencia Nro. 0210 de fecha 8 de mayo de 2019). Así se declara.
En atención a lo expuesto este Alto Tribunal declara improcedente el amparo cautelar solicitado. Así se determina.
Finalmente, resulta menester para esta Máxima Instancia precisar que la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en aras de garantizar la consecución de los postulados consagrados en los artículos 2, 26, 49 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, reconoció la preponderancia de la ciencia, la tecnología, y los servicios de información como elementos de interés público, destacando el deber del Poder Público -y concretamente de los órganos jurisdiccionales- de valerse de los avances tecnológicos para su optimización, procediendo en consecuencia a dictar la Resolución Nro. 2021-0011 de fecha 9 de junio de 2021, contentiva de las normas generales que regularán la suscripción y publicación de decisiones con firma digital, práctica de citaciones y notificaciones electrónicas y la emisión de copias simples o certificadas por vía electrónica relacionadas con los procesos seguidos ante esta Sala Político-Administrativa.
Ello así y, visto que los artículos 38 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 3 de la Resolución en comento, consagran la posibilidad de practicar las citaciones y notificaciones por correo electrónico o cualquier otro medio que utilice tecnologías de la información y la comunicación, este Máximo Tribunal con miras a procurar la mejora continua del servicio de administración de justicia, ordena efectuar un análisis de las actas que conforman el expediente de la causa, a los efectos de determinar si las partes cuentan o no con los medios telemáticos suficientes para hacer efectiva dicha actuación procesal y, de ser el caso, proceder a practicar las notificaciones a las que haya lugar por medios electrónicos; en el entendido de que la falta de indicación en autos de algunos de los elementos digitales previamente señalados, dará lugar a que se practique la notificación conforme a lo establecido en el artículo 5 de la aludida Resolución y en las leyes. Así se dispone”.
Comentario de Acceso a la Justicia: La SPA admite la demanda de nulidad presentada por la ULA contra el acto administrativo referente al instructivo emitido unilateralmente por el Ejecutivo nacional que contiene los criterios para la aplicación del incremento salarial en las universidades nacionales.
Queda claro que se trata de la segunda demanda que admite el juez administrativo contra el mencionado instructivo ONAPRE, un acto administrativo que aplanó las tablas salariales de los trabajadores del sector universitario bajo el pretexto de ajustar las remuneraciones de profesores, empleados y obreros. Se trata de una decisión administrativa que representa un retroceso a las conquistas y reivindicaciones socioeconómicas del sector universitario.
Al mismo tiempo, debemos destacar, que el amparo constitucional presentado por la ULA contra el mencionado acto jurídico con el propósito de suspender sus efectos, también fue declarado improcedente por parte de la Sala, tal como lo hizo en la decisión judicial número 0252, por lo que mientras dure este proceso de nulidad el instructivo en cuestión seguirá aplicándose unilateralmente a las universidades nacionales, a pesar de violar flagrantemente derechos humanos y pactos internacionales suscritos por la República como los de la Organización Internacional del Trabajo.
Voto Salvado: No tiene
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/julio/317959-00254-14722-2022-2022-0174.HTML
