Sala: Político-Administrativa
Tipo de procedimiento: Recurso de nulidad
Materia: Derecho administrativo
N° de Expediente: 2014-0938
Nº Sentencia: 0748
Ponente: Bárbara Gabriela César Siero
Fecha: 23 de noviembre de 2022
Caso: “RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD TOTAL”, con medida cautelar de suspensión de efectos, ejercido por la ciudadana CENAIRA DE JESÚS ZABALA, titular de la cédula de identidad Nro. 6.104.758, asistida por la abogada Gregoria Jacqueline Sánchez Bracho, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 42.271, contra el “REGLAMENTO DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA (UNA), DEL AÑO 2008 Y POR CONSIGUIENTE LA NULIDAD DE LOS REGLAMENTOS DE LOS AÑOS 2006 Y 2000 respectivamente; todos dictados por el Consejo Superior de [esa] Institución Educativa, según Resolución N° C.S.046/2008, Acta N° E-03, de fecha 05 de noviembre de 2008, publicado en Gaceta Universitaria de la Universidad Nacional Abierta N° 127 Extraordinario de fecha 05 de diciembre de 2008; Resolución N° C.S.0148/006, Acta N° O-006, de fecha 28 de junio de 2006, publicado en Gaceta Universitaria de la Universidad Nacional Abierta N° 084 Extraordinario de fecha 30 de octubre de 2006; y Resolución N° C.S.025/2000, Acta N° E-006, de fecha 12 de septiembre de 2000, publicado en Gaceta Universitaria de la Universidad Nacional Abierta N° 003 Extraordinario, de fecha 31 de julio de 2003”, y como consecuencia de lo anterior “SE ANULE RESOLUCIÓN DE INCAPACIDAD, ACTO DE EFECTO PARTICULAR, N° C.D.-2323, dictada por el Consejo Directivo de dicha Institución Educativa, en reunión ordinaria N° 33, de fecha 01 de noviembre de 2004”.
Decisión: 1.- SIN LUGAR la demanda de nulidad interpuesta por la ciudadana CENAIRA DE JESÚS ZABALA, asistida por la abogada Gregoria Jacqueline Sánchez Bracho, antes identificadas, contra el “REGLAMENTO DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA (UNA), DEL AÑO 2008 Y POR CONSIGUIENTE LA NULIDAD DE LOS REGLAMENTOS DE LOS AÑOS 2006 Y 2000 respectivamente; todos dictados por el Consejo Superior de [esa] Institución Educativa, según Resolución N° C.S.046/2008, Acta N° E-03, de fecha 05 de noviembre de 2008, publicado en Gaceta Universitaria de la Universidad Nacional Abierta N° 127 Extraordinario de fecha 05 de diciembre de 2008; Resolución N° C.S.0148/006, Acta N° O-006, de fecha 28 de junio de 2006, publicado en Gaceta Universitaria de la Universidad Nacional Abierta N° 084 Extraordinario de fecha 30 de octubre de 2006; y Resolución N° C.S.025/2000, Acta N° E-006, de fecha 12 de septiembre de 2000, publicado en Gaceta Universitaria de la Universidad Nacional Abierta N° 003 Extraordinario, de fecha 31 de julio de 2003”, y como consecuencia de lo anterior “SE ANULE RESOLUCIÓN DE INCAPACIDAD, ACTO DE EFECTO PARTICULAR, N° C.D.-2323, dictada por el Consejo Directivo de dicha Institución Educativa, en reunión ordinaria N° 33, de fecha 01 de noviembre de 2004”. (Agregado de la Sala). 2.- FIRMES los actos administrativos recurridos.
Extracto: “Este alegato de la parte actora se circunscribe a solicitar la nulidad del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal Administrativo de la Universidad Nacional Abierta (UNA) de los años 2008, 2006 y 2000 y la nulidad de la “(…) Resolución CD 2323, de fecha noviembre de 2004, pues, considera que al dictarlos no “fue consultado a la comunidad de la Universidad Nacional Abierta y especialmente, el personal administrativo, constituyendo no sólo una violación flagrante a lo consagrado en el reglamento de [esa] Universidad, sino principalmente a normas de rango constitucional, las cuales se encuentran en los Artículos 62, 63 y 70, de la Carta Magna, referentes al Derecho de Participación, las cuales son de obligatorio cumplimiento”. (Agregado de la Sala y destacado del original).
Visto el anterior alegato, esta Sala Político-Administrativa observa que el principio de participación ciudadana se encuentra previsto en el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en los términos siguientes:
“Artículo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.
La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica”.
En desarrollo de las normas constitucionales sobre el derecho a la participación ciudadana, la Ley Orgánica de la Administración Pública (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 37.305 del 17 de octubre de 2001), aplicable ratione temporis, previó en sus artículos 136 y 137, el procedimiento a seguir cuando los entes públicos, en su rol de regulación sectorial, propongan la adopción de normas reglamentarias o de otra jerarquía, así:
“Procedimiento para la consulta de regulaciones sectoriales
Artículo 136. Cuando los órganos o entes públicos, en su rol de regulación, propongan la adopción de normas legales, reglamentarias o de otra jerarquía, deberán remitir el anteproyecto para su consulta a las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales inscritas en el registro señalado por el artículo anterior. En el oficio de remisión del anteproyecto correspondiente se indicará el lapso durante el cual se recibirán por escrito las observaciones, y el cual no comenzará a correr antes de los diez días hábiles siguientes a la entrega del anteproyecto correspondiente.
Paralelamente a ello, el órgano o ente público correspondiente publicará en la prensa nacional la apertura del proceso de consulta indicando su duración. De igual manera lo informará a través de su página en la internet, en la cual se expondrá el o los documentos sobre los cuales verse la consulta.
Durante el proceso de consulta cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el correspondiente anteproyecto, sin necesidad de estar inscrito en el registro a que se refiere el artículo anterior.
Una vez concluido el lapso de recepción de las observaciones, el órgano o ente público fijará una fecha para que sus funcionarios o funcionarias, especialistas en la materia que sean convocados y las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales intercambien opiniones, hagan preguntas, realicen observaciones y propongan adoptar, desechar o modificar el anteproyecto propuesto o considerar un anteproyecto nuevo.
El resultado del proceso de consulta no tendrá carácter vinculante.
La nulidad como consecuencia de la aprobación de normas no consultadas y su excepción
Artículo 137. El órgano o ente público no podrá aprobar normas para cuya resolución sea competente, ni remitir a otra instancia proyectos normativos que no sean consultados, de conformidad con el artículo anterior. Las normas que sean aprobadas por los órganos o entes públicos o propuestas por éstos a otras instancias serán nulas de nulidad absoluta si no han sido consultadas según el procedimiento previsto en el presente Título.
En casos de emergencia manifiesta y por fuerza de la obligación del Estado en la seguridad y protección de la sociedad, el Presidente o Presidenta de la República, gobernador o gobernadora, alcalde o alcaldesa, según corresponda, podrán autorizar la aprobación de normas sin la consulta previa. En este caso, las normas aprobadas serán consultadas seguidamente bajo el mismo procedimiento a las comunidades organizadas y a las organizaciones públicas no estatales; el resultado de la consulta deberá ser considerado por la instancia que aprobó la norma y ésta podrá ratificarla, modificarla o eliminarla”. (Destacado de la cita y subrayado de este fallo).
En cuanto a la interpretación de estas normas, mediante sentencia Nro. 932 del 25 de junio de 2009, esta Sala expuso lo siguiente:
“Las normas legales antes transcritas, en consonancia con el artículo 62 de la Constitución, prevén la obligación de los órganos de la Administración Pública de promover la participación popular en la gestión pública y en el deber en que están de remitir el proyecto propuesto a las comunidades organizadas y sectores interesados de la sociedad a fin de celebrar una consulta pública, cuando se trate de casos de aprobación de normas.
Así, cualquier persona u organización puede presentar observaciones, sugerencias o comentarios sobre la normativa propuesta durante el período establecido para tal efecto. Asimismo, en la fecha de la celebración de la consulta pública, se permitirá que expertos, funcionarios, comunidades y organizaciones expongan sus opiniones, hagan preguntas y realicen objeciones y observaciones a las normas e, incluso, pueden plantear un proyecto nuevo, con la salvedad de que el resultado del proceso de consulta no tendrá carácter vinculante”.
En el mismo sentido, mediante sentencia Nro. 01511 del 17 de diciembre de 2013 (caso: Red de Padres y Representantes), estando ya en vigencia el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 5.890 Extraordinario, del 31 de julio de 2008), en el cual se mantuvo en similares términos dichas normas, pero en sus artículos 139 y 140, este Sala dictaminó lo siguiente:
“(…) se debe precisar que ambas disposiciones legales fortalecen y profundizan la participación ciudadana en la formación, ejecución y control de la gestión pública, dentro de la cual se incluye la actividad normativa, desarrollando los postulados establecidos en los artículos 62 y 211 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dado que la intervención popular es esencial en el modelo democrático trazado por el Constituyente venezolano de 1999, ya que las decisiones que adopten los órganos del Poder Público en ejercicio de sus facultades y potestades constitucionales, no pueden ser impuestas a espaldas del pueblo en tanto titular originario de la soberanía. Por ello, en la parte final del citado artículo 139 eiusdem, se establece el carácter no vinculante de la consulta pública, pero a su vez se exalta su carácter participativo.
En este contexto se debe destacar, que la consulta pública surge como expresión del derecho a la participación ciudadana, bajo el entendido de que se trata de un derecho constitucional que garantiza la intervención deliberada y consciente de los ciudadanos, a través de los mecanismos e instrumentos establecidos en la Carta Fundamental y desarrollados en la Ley, con la finalidad de incidir en la toma de decisiones de los entes públicos relativas a la gestión pública. La citada Ley Orgánica de la Administración Pública (2008)
En concreto, el artículo 70 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece como mecanismos de participación ciudadana, los siguientes:
(…omissis…)
En particular, acerca de la consulta pública se debe indicar que su finalidad es propiciar escenarios de participación ciudadana y establecer una comunicación activa y permanente entre los actores sociales, organizaciones comunales y las autoridades, a los efectos de socializar el respectivo anteproyecto normativo. Como objetivo específico, se insiste, destaca el de difundir la información y promover la participación de la sociedad, sistematizando los intereses generales de los ciudadanos como integrantes de la comunidad y garantizando con ello la satisfacción de sus necesidades públicas, al incorporarlas en el anteproyecto o en la toma de decisiones”. (Destacado de la cita).
Como puede apreciarse, este Alto Tribunal ha considerado que las normas contenidas en los artículos 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2001, aplicable en razón del tiempo, fortalecen y profundizan la participación ciudadana en la formación, ejecución y control de la gestión pública, en virtud de que la intervención popular es esencial en el modelo democrático diseñado por el Constituyente.
En tal sentido, se desprende la obligación de los órganos o entes públicos encargados de la adopción de normas legales, reglamentarias o de cualquier otra jerarquía, de remitir el anteproyecto para su consulta a “las comunidades organizadas”. No obstante, se prevé que “durante el proceso de consulta cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el correspondiente anteproyecto”.
Por tanto, aun cuando el mencionado proceso de consulta queda abierto a cualquier persona interesada que requiera hacer observaciones, debe precisarse que en lo que atañe a la obligación del órgano o ente público de realizar la remisión del anteproyecto a que alude el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, esta queda circunscrita, en los términos de dicha norma, a las comunidades organizadas, cuyo registro queda a cargo de todos los entes públicos.
De lo expuesto se colige que, sin perjuicio del derecho a participación que tiene cualquier persona en los procesos de consulta a que haya lugar, quien pretenda que los órganos jurisdiccionales declaren la violación a lo establecido en los artículos antes mencionados debe acreditar que cumplió con su carga de probar que se ha constituido como una “comunidad organizada” y que se encuentra inscrito en el registro al que alude el segundo aparte del artículo 135 eiusdem, ya que de lo contrario, como lo ha mencionado esta Sala en decisiones anteriores, “no surge en el órgano u ente público correspondiente la obligación de dirigir para su consulta el anteproyecto de ley o norma de cualquier otro rango, a esa determinada organización (…). Lo anterior se justifica debido a la imposibilidad material de la Administración Pública de conocer y notificar a todas y cada una de las organizaciones o grupos que pudieran ser titulares del derecho a participación” (ver sentencias de esta Sala Nros. 1063 y 1621 de fechas 25 de septiembre de 2008 y 11 de noviembre de 2009, respectivamente).
Circunscribiéndonos al caso de autos, se aprecia que la representación judicial de la parte actora no alegó ni demostró que su mandante se haya organizado de forma tal que fuera del conocimiento de la Institución Educativa emisora de los Reglamentos impugnados, previo a su publicación, por lo que esta Sala considera que la Administración no tenía la obligación de remitir a la accionante de manera individualizada el proyecto contentivo de las normas recurridas, menos aún si no demostró encontrarse establecida en el sentido que determina la mencionada Ley, al referirse a las “comunidades organizadas”, de lo cual pudo haber surgido en la Institución docente accionada la obligación de tomarla en cuenta a tales fines. Así se establece.
Ergo, tanto por no haber demostrado la accionante encontrarse establecida como una “comunidad organizada” y por haberse configurado la excepción prevista en el aludido artículo 137, no resulta procedente la solicitud de declaratoria de nulidad absoluta de los impugnados Reglamentos de Jubilaciones y Pensiones del Personal Administrativo de la Universidad Nacional Abierta (UNA) de los años 2000, 2006 y 2008, como lo pretende la representación judicial de la parte recurrente, por no haberse llevado a cabo la consulta previa para la elaboración y Reforma de los mismos.
A mayor abundamiento, se aprecia, además, de la revisión de las actas del expediente, que la actora tampoco trajo a los autos alguna prueba de la existencia de comunidades organizadas de la Universidad Nacional Abierta (UNA), que haya objetado los mencionados Reglamentos por las mismas razones expuestas por ella; en consecuencia, se desestima el alegato de violación del derecho a la participación ciudadana. Así se determina.
Por otra parte, y en cuanto a que la Convención Colectiva “incumple el principio de progresividad de los derechos laborales previstos en artículo 89 de la constitución”, por cuanto hubo una diminución “considerable de los beneficios consagrados en el Reglamento de 1994 y lo conceptuado en la convención Colectiva vigente para esa época 1999-2000) y ratificada en la Convención Colectiva 2006-2007”, esta Sala advierte que en la Convención Colectiva 1999-2000 los referidos artículos 80 y 88 vigentes para la fecha en que fue incapacitada la recurrente, el contenido y alcance de estos se mantienen en idénticos términos en la Convención Colectiva 2006-2007, según Cláusulas 78 y 79, es decir, prevé el reconocimiento a la pensión de los empleados de la Universidad Nacional Abierta (UNA) cuando le sobreviniere por cualquier causa, incapacidad absoluta y permanente en el trabajo.
En ese sentido, no habría lugar a establecer que dicha disposición resulta contraria al principio de progresividad contemplado en el artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto el reconocimiento de la pensión por incapacidad se mantuvo igual respecto a la Convención anterior, es decir, a la del año 2006-2007.
En razón a lo antes expuesto, se desestima dicho alegato sostenido por la actora. Así se establece.
Decidido lo anterior, advierte esta Sala que la parte accionante solicitó que se ordene a la Universidad Nacional Abierta (UNA) a pagar los seis (6) meses laborados por ella en dicha casa de estudios omitidos al momento de calcular los años de servicio que prestó como contratada desde el 01 de julio de 1991 hasta el 31 de diciembre de ese mismo año, tiempo que a su decir, “se computa como un (1) año de servicios de conformidad con la Ley, lo cual se evidencia cuando se [le] aplicó el cuarenta y ocho por ciento (48%), relativo a los 12 años de servicios y no a los trece (13) años de servicios laborados, correspondiente al cincuenta y dos por ciento (52%), que debió computarse”.
A este respecto, la Sala observa que no consta en autos documento alguno que avale tal aseveración, razón por la cual debe declararse la improcedencia de tal petición formulada por la demandante. Así se determina.
Por último, esta Sala niega el argumento de la recurrente relativo a la supuesta afección de los derechos de aquellos funcionarios de la Universidad Nacional Abierta (UNA), que fueron “discriminados”, por las referidas reformas de los Reglamentos impugnados, toda vez que esta no ostenta la representación de los intereses de los supuestos funcionarios quienes, vale acotar, no se han hecho parte en la presente causa. Así se declara”.
Comentario de Acceso a la Justicia: Conviene destacar la decisión de la SPA, sobre todo porque se centra en el procedimiento administrativo para la elaboración de los reglamentos previsto en la legislación de la Administración pública de 2001, aplicable al caso que se analiza, el cual establece la realización de una consulta pública como mecanismo para garantizar la participación ciudadana.
El juez administrativo destaca la obligación que tienen los órganos o entes públicos, al momento de proponer la adopción de actos normativos, de “remitir el anteproyecto para su consulta a las comunidades organizadas”, conforme al artículo 136 del decreto legislativo de la Administración Pública de 2001.
En otras palabras, reconoce la trascendencia que tiene la realización de una consulta pública para garantizar el derecho de participación de las personas en la elaboración de las regulaciones normativas. Sin embargo, esa consulta no es absolutamente pública ya que está sujeta a una suerte de condiciones, en especial que las personas que sean consultadas estén organizadas a través de comunidades o asociaciones.
En razón de lo anterior, y visto que en el caso que se analiza se pretendió la nulidad del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal Administrativo de la Universidad Nacional Abierta (UNA) de los años 2008, 2006 y 2000, pues para la parte accionante el referido instrumento normativo fue dictado sin que fuera “…consultado a la comunidad de la Universidad Nacional Abierta y especialmente, el personal administrativo”, la Sala precisó que la Administración no tenía la obligación de remitir a la accionante de manera individualizada el proyecto contentivo de las normas recurridas, y sobre todo cuando la accionante ni siquiera demostró “encontrarse establecida en el sentido que determina la mencionada Ley, al referirse a las “comunidades organizadas”, de lo cual pudo haber surgido en la Institución docente accionada la obligación de tomarla en cuenta a tales fines”.
De modo pues, para el juez administrativo el accionante debía acreditar que cumplió con su carga de probar que se ha constituido como una “comunidad organizada, “…ya que de lo contrario (…) no surge en el órgano u ente público correspondiente la obligación de dirigir para su consulta el anteproyecto de ley o norma de cualquier otro rango, a esa determinada organización (…)”.
Acota la Sala que lo anterior se justifica “…debido a la imposibilidad material de la Administración Pública de conocer y notificar a todas y cada una de las organizaciones o grupos que pudieran ser titulares del derecho a participación”.
Es en esa línea argumental, mal podía configurarse “…una violación flagrante a lo consagrado en el reglamento de [esa] Universidad, sino principalmente a normas de rango constitucional, las cuales se encuentran en los Artículos 62, 63 y 70, de la Carta Magna, referentes al Derecho de Participación, las cuales son de obligatorio cumplimiento”, como lo sostuvo la accionante.
Además debe indicarse que sujetar el reconocimiento del concepto de comunidad organizada a la inscripción en un registro en el ministerio correspondiente es una restricción inconstitucional al derecho de asociación, en la medida en que condiciona el ejercicio de este derecho a una acción del Estado, pese a que esta libertad no depende de requisitos habilitantes que la condicionen.
Creemos, al respecto, que el juez administrativo se escudó en un tecnicismo del mandato legal para impedir la participación ciudadana, aun cuando el texto constitucional expresamente contempla el derecho a participar libremente en los asuntos públicos, y en especial la imposición al Estado de “facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica”, conforme al artículo 62 de la carta venezolana.
Voto Salvado: No tiene
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/noviembre/320957-00748-231122-2022-2014-0938.HTML
