Sala: Político-Administrativa
Tipo de recurso: Recurso de nulidad conjuntamente con amparo cautelar
Materia: Derecho Administrativo
N° de Expediente: 2021-0031
N° de Sentencia: 0756
Ponente: Juan Carlos Hidalgo Pandares
Fecha: 3 de agosto de 2023
Caso: UNIVERSIDAD DE CARABOBO (UC), interpuso demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar contra “(…) el supuesto acto emanado del [MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA] y su medida de ejecución, la cual fue notificada a las Universidades Públicas por el Director General (E) de la Oficina de Planificación y Presupuesto de dicho Ministerio, mediante el oficio número 111-opp-of-2021-0037 de fecha 09 de marzo de 2021 [quien] siguiendo instrucciones del MINISTRO [notificó que] (…) a partir de la 1era quincena del mes de marzo, los pagos de sueldos y salarios del personal de las universidades y entes adscritos se har[ían] efectivos mediante la plataforma Patria”. (Sic).
Decisión: 1.- Que esCOMPETENTE para conocer la demanda de nulidad ejercida conjuntamente con amparo cautelar por la representación judicial de la UNIVERSIDAD DE CARABOBO (UC), contra “(…) el supuesto acto emanado del [MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA] y su medida de ejecución, la cual fue notificada a las Universidades Públicas por el Director General (E) de la Oficina de Planificación y Presupuesto de dicho Ministerio, mediante el oficio número 111-OPP-OF-2021-0037 de fecha 09 de marzo de 2021 [quien] siguiendo instrucciones del MINISTRO [notificó que] (…) a partir de la 1era quincena del mes de marzo, los pagos de sueldos y salarios del personal de las universidades y entes adscritos se har[ían] efectivos mediante la plataforma Patria”. (Sic). (Agregados de la Sala, mayúsculas del original). 2.- INADMISIBLE la demanda de nulidad incoada.
Extracto: “… la presente demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar fue incoada contra el contenido del oficio número 111-OPP-OF-2021-0037 de fecha 9 de marzo de 2021, suscrito por el Director General (E) de la Oficina de Planificación y Presupuesto del Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria, el cual señala la parte actora “(…) a) carece de toda referencia al acto administrativo que le sirve de soporte fáctico y jurídico; (…) b) que dicha ejecución es de un supuesto acto emanado del Ministro César Trompiz, que se desconoce totalmente, porque en la notificación que practicó el Director Ministerial no hace referencia al mismo en cuanto a su existencia (identificación, fecha de emanación, contenido, motivación, etc.)”. (Destacado de la Sala).
Al respecto, se advierte que no se acompaña al libelo, original o copia del hipotético “acto administrativo” cuyo contenido se impugna.
Sobre el particular, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos señala lo siguiente:
“Artículo 7. Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la ley, por los órganos de la administración pública”.
“Artículo 18. Todo acto administrativo deberá contener:
1. Nombre del Ministerio u organismo a que pertenece el órgano que emite el acto.
2. Nombre del órgano que emite el acto.
3. Lugar y fecha donde el acto es dictado.
4. Nombre de la persona u órgano a quien va dirigido.
5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes.
6. La decisión respectiva, si fuere el caso.
7. Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben, con indicación de la titularidad con que actúen, e indicación expresa, en caso de actuar por delegación, del número y fecha del acto de delegación que confirió la competencia.
8. El sello de la oficina.
El original del respectivo instrumento contendrá la firma autógrafa del o de los funcionarios que lo suscriban. En el caso de aquellos actos cuya frecuencia lo justifique, se podrá disponer mediante decreto, que la firma de los funcionarios sea estampada por medios mecánicos que ofrezcan garantías de seguridad”.
Por su parte, esta Sala ha definido los actos administrativos indicando que “(…) tanto la doctrina más calificada en la materia, como la jurisprudencia de este Máximo Tribunal, han definido a los ‘actos administrativos’ -en términos generales- como toda declaración de voluntad, de juicio o de conocimiento, emanadas de los órganos que integran la Administración, en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la potestad reglamentaria, que producen efectos de derecho, generales o individuales en la esfera jurídica de los administrados”. (Vid., sentencias de esta Sala números 697 del 21 de mayo de 2002 y 1051 del 30 de septiembre de 2015).
Asimismo ha establecido que la “noción de acto administrativo prevista en la norma antes citada constituye una definición restringida, pues califica como tal la declaración de voluntad emanada de ‘los órganos’ de la Administración Pública, sin incluir otras categorías como lo serían los actos emanados de otros órganos del Poder Público distintos a la Administración en sentido orgánico, siempre que actúen en ejercicio de la función administrativa, como lo ha reconocido la doctrina patria desde tiempos remotos”. (Ver sentencia número 1428 del 2 de noviembre de 2011).
En ese sentido, antes de continuar con el análisis de lo que es un acto administrativo, y determinar si una “supuesta instrucción del Ministro” de la manera planteada por la parte actora en su escrito libelar, lo es o no, se debe afirmar que lo precisado en los términos aludidos de los requisitos formales y esenciales que lo conforman, no constituye un acto administrativo; siendo así, esta Sala advierte que estamos en presencia de lo que se conoce en la doctrina y la jurisprudencia como el “acto inexistente”, debido a que no puede ser acto administrativo cualquier actuación que se señale como tal, sin que la misma haya sido dictada conforme a la Ley, cumpliendo con los extremos de los artículos 7, 9, 18, 19, 72 y 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos “(…) con lo cual carece de presunción de legitimidad, ejecutividad y ejecutoriedad, y corresponde tratarlo como un no-acto administrativo, dado que no es necesario hacer una teoría de acto inexistente, porque todo lo que no es acto administrativo vale tanto como un acto administrativo nulo: Nada”, es decir que nunca tuvo efectos jurídicos (Gordillo Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo 5. Primera Edición. Buenos Aires. Argentina. 2012. Pág. 246 y 247). (Vid., sentencia de esta Sala número 0444 del 11 de agosto de 2022).
En cuanto a la tesis del acto inexistente, se tiene que “(…) la jurisprudencia ha hecho uso del concepto de inexistencia, cuando ha tenido que reconocer que no hay existencia de acto administrativo. Ello se debe a que se trata de situaciones en la que el acto administrativo no se perfeccionó o no se formó siquiera en apariencia, de modo que a simple vista se descarta como tal, lo cual ocurre cuando no se reúnen los elementos de existencia o los requisitos esenciales. Por lo tanto, la figura de la inexistencia del acto administrativo, como situación autónoma e independiente de la anulación, consiste en el supuesto de que el acto no alcanzó a nacer o surgir en la vida jurídica, es decir que lo que se pretende aducir como tal, no mereció siquiera la presunción de la legalidad”. (Berrocal Guerrero Luis Enrique, “Manual del Acto Administrativo”, Sexta Edición, Librería y Ediciones del Profesional LTDA. 2014. Pág. 534. Bogotá Colombia). (Vid., sentencia de esta Sala número 0444 del 11 de agosto de 2022).
Ante tal perspectiva, en el presente caso como ha sido expuesto no se acompaña al libelo, original o copia del hipotético “acto administrativo” cuyo contenido se impugna.
Igualmente se advierte que tampoco puede atribuírsele autoría en forma fehaciente y clara al “supuesto acto administrativo”.
Lo expuesto determina que la parte actora no cumplió con una carga procesal esencial, que no puede ser suplida por esta Sala.
En este sentido, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa dispone lo siguiente:
“Artículo 35.- Inadmisibilidad de la demanda. La demanda se declarará inadmisible en los supuestos siguientes:
(…)
4. No acompañar los documentos indispensables para verificar su admisibilidad (…)”.
Conforme a la norma citada, constituye una causal de inadmisibilidad de la demanda no acompañar los documentos indispensables para verificar su admisibilidad.
Como ha sido expresado en las líneas que anteceden, en el presente caso no se cumplió con lo preceptuado en la Ley, toda vez que lo consignado no demuestra la existencia de un acto jurídico y mucho menos de lo que la ley y la jurisprudencia califican como un acto administrativo.
Por las razones indicadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 numeral 4 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, resulta inadmisible la presente demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar. Así se determina”.
Comentario de Acceso a la Justicia: La decisión de la SPA, bajo el pretexto del incumplimiento de formalismos procesales, desechó de plano la solicitud de nulidad que la Universidad de Carabobo presentó, en el mes de marzo de 2021, contra la decisión del Gobierno nacional de querer pagar los sueldos de los profesores y demás trabadores a través de la “plataforma Patria”, al considerar que el demandante no consignó los documentos fundamentales que acompañaran su pretensión de nulidad y amparo cautelar.
El argumento central de la representación judicial de esa casa de estudios fue que dicha medida administrativa, representa una violación a la autonomía universitaria. Agregó, al respecto, que el “(…) acto objeto de impugnación, cuya ejecución se impone a universidad, comporta una lesión al ejercicio exclusivo y excluyente de la facultad para administrar el sistema de elaboración de nóminas y consiguiente pago al personal docente y de investigación, administrativo y obrero (activo) y personal jubilado y pensionado (pasivo), que ha venido funcionando durante años en nuestras Universidades, con el concurso de las entidades bancarias contratadas, las cuales fueron seleccionadas libremente por los trabajadores universitarios, abriendo cuentas, a las que se les transfiere oportunamente sus pagos por concepto de salarios, sueldos, jubilaciones y pensiones de incapacidad y de sobrevivientes (…)”.
Asimismo, denunció “(…) la vulneración del derecho al debido proceso, ya que, en su decir, la Administración dictó el acto con la prescindencia total y absoluta de procedimiento en la adopción de la medida, y tal prescindencia se evidencia del texto de la misma, el cual es la imposición a las universidades de una medida de ejecución de un presunto acto cuyo contenido se desconoce, así como la fecha en que se habría adoptado (…)”.
De igual forma, la parte accionante esgrimió que la “… la instrucción ejecutiva ministerial que ordena migrar las nóminas de las universidades para hacer efectivo el pago de los salarios del personal universitario y entes adscritos mediante la plataforma patria, requiere señalar en qué consiste el sistema Patria y su objetivo, a los fines de determinar que efectivamente existe nuevamente una grave presunción de amenaza de los derechos laborales del sector universitario, ya que se trata de una plataforma digital (…) que es un documento de identificación venezolano creado por el Gobierno de Venezuela, con la finalidad de conocer el estatus socioeconómico de la población y mejorar la gestión del Sistema Nacional de Misiones Bolivarianas y de los Comités Locales de Abastecimiento y Producción, y no se trata de un sistema administrativo financiero que prevé la estructura salarial del sector universitario, ni es una entidad bancaria privada o pública ni funge como tal, ni fue concebido para hacer pagos de salarios tal como lo prevé el artículo 123 de la LOTT[T], el cual estatuye las formas de salario y cómo debe ser pagado, ya que este Carnet de la Patria cuenta con una billetera digital asociada, (…) donde los beneficiarios pueden gestionar sus bonos monetarios otorgados por el Estado Venezolano, siendo requisito sine qua non que los beneficiarios tengan dispositivos móviles o computadoras que dispongan aplicaciones asociadas al ecosistema del Sistema Patria”.
Sin embargo, la respuesta del máximo juzgado fue apelar el incumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la demanda de nulidad presentada por la casa de estudios, y de esta forma dejar sin efecto la pretensión de la universidad contra la medida del Gobierno nacional.
Lo más grave fue reiterar la tesis del acto inexistente sustentada por la misma SPA en la sentencia 444 del pasado 11 de agosto de 2022 , a fin de suprimir cualquier posibilidad de revisión o control judicial sobre el inconstitucional instructivo de la Oficina Nacional de Presupuesto (Onapre) que ha dado lugar a injustificadas rebajas en las remuneraciones del sector público.
El máximo juzgado en el caso que se analiza también insistió en que la instrucción del ministro de educación superior tampoco existe, no obstante que circuló por redes sociales y fue recibido por varios organismos públicos. Para la SPA la demanda presentada por la Universidad de Carabobo no se justificaba al no existir el acto, por lo que a su criterio no había forma de anularlo.
No podemos dejar de destacar el hecho de que el pago de nóminas de docentes y trabajadores de las universidades públicas del país a través del “Sistema Patria” que fue anunciado por el Gobierno nacional en el pasado mes de marzo de 2021 viola la autonomía de las universidades.
Con este tipo de medidas el Gobierno pretende seguir interviniendo el funcionamiento de las universidades venezolanas. La posibilidad de mantener el control en el pago de nóminas universitarias a través del Sistema Patria representa una grave violación del artículo 109 de la Constitución que consagra el respeto a la autonomía universitaria.
La aplicación de este tipo de medidas representa un desconocimiento de la autonomía económica y financiera que gozan las universidades para organizar y administrar su patrimonio (artículo 9.4 de la Ley de Universidades).
En realidad, no sorprende la actuación de la SPA. Esto constituye un ejemplo más de la distorsión con la que ha venido actuando el TSJ, a fin de impedir el ejercicio del autogobierno universitario, fundamental para garantizar la libertad académica. Solo cabe recordar la suspensión de los procesos electorales por más de una década.
No podemos olvidar que este tipo de acciones por parte del Gobierno nacional, solo pretenden garantizar el control absoluto y el intervencionismo de todo lo que se les oponga a los intereses del sistema político que viene imponiéndose en las dos últimas dos décadas en el país.
Lo más preocupante es la situación de indefensión en la que quedan las universidades y otros demandantes que parecieran no tener mecanismos para hacer valer sus derechos ante el TSJ, cuando el Gobierno opta por utilizar este tipo de mecanismos, órdenes o actuaciones no escritas que no llegan a ser plasmadas en un “acto” con los requisitos de ley, pero que si terminan afectando e incidiendo en la esfera de derechos de entes y trabajadores.
Voto salvado: No tiene
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/agosto/327824-00756-3823-2023-2021-0031.HTML
